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曹慧:“绿色转型”会成为欧美新议程的重中之重吗

2020年12月2日,在民主党候选人拜登已基本锁定美国大选胜局的背景下,欧委会主席冯德莱恩和欧盟外交与安全政策高级代表博雷利共同发布欧盟有关欧美关系的新政策文件——《全球变局下的欧美新议程》,力图为未来四年的欧美关系确定基调。其中,绿色转型、绿色增长成为欧盟力图与美进行协调的重要政策领域。

绿色转型成为欧美共识

将施行“ 绿色新政” 是拜登在竞选时许下的重要承诺之一。根据其竞选政策文件,可以将拜登绿色新政的整体思路概括为:通过能源转型促成绿色增长,进而创造就业,实现公正的可持续发展。在国内层面,拜登政府计划新设立“国家气候理事会” , 将气候相关议题融入联邦政府各个部门的决策过程, 包括将其纳入外交政策的制定。在国际层面, 拜登承诺带领美国重返应对气候变化的《巴黎协定》及其他有关多边机制。拜登团队承诺将致力于通过投资绿色经济创造高薪就业岗位,开发国际一流的绿色技术, 并把健康、清洁空气、清洁水等议题纳入国家安全范畴内一并考量。

在绿色议题上,民主党内部事实上仍存在严重分歧。其中较为激进的派别主张推进“零排放”的能源转型政策,而较为保守的派别则强调要保障采矿、交通等行业部门的就业岗位。为了团结党内各派,拜登承诺联邦政府将投入2万亿美金落实其气候转型政策,以助力技术研发、保障就业,并为受到能源转型冲击的个人和家庭提供保障。

欧盟则在2 0 1 9 年底推出《欧洲绿色协议》( 简称“ 绿色协议”),旨在通过绿色、数字化转型,加强经济韧性。欧盟计划在清洁能源利用、发展循环经济、应对气候变化、恢复生物多样性、提高能效等领域采取措施, 并争取在2050年前实现“碳中和”。欧盟拟于2 0 2 1 年推出《气候变化法》,确定减排目标在欧盟法律框架中的地位。以数字化转型为契机,欧盟还将对其交通系统和基础设施进行数字化、智能化改造,提高能效。国际层面,欧盟将积极参与气候、能源领域国际合作,借机抢占“绿色竞赛”先机。欧盟将继续利用七国集团、二十国集团、世界贸易组织等多边机制开展气候外交,推动建设抑制温室气体排放的碳边境调节税机制,发展国际碳交易市场。尽管受到新冠疫情暴发的冲击,绿色协议的各项计划还在稳步推进之中,包括推动气候变化法立法和落实碳边境调节税。

可见,绿色增长、绿色转型是美国拜登政府与欧盟共同的政策路线。但在实现这一目标的路径上,欧美略有不同。例如在对传统化石燃料的态度上,欧盟力图通过设立多阶段的减排目标,逐步削减化石燃料的使用,以在2050年实现“碳中和”的目标。而美国拜登政府则并未完全抛弃开发化石能源, 也并未提出美国版“碳中和”目标。由于化石能源采掘和加工行业在美国仍具有重要地位,并涉及大量就业岗位,拜登政府很可能会在不对化石能源行业进行过多限制的情况下,重点追加对清洁能源和低能耗基础设施等的投资。

试图推动碳关税成为国际标准

在欧委会发布的《全球变局下的欧美新议程》中,欧盟提议以欧美关系为中心,重建紧密、开放的跨大西洋伙伴关系。新议程设定的主要合作领域包括疫情防控、绿色转型、科学技术、贸易与标准、安全与防务等。在新议程里,欧盟充分肯定了欧美关系的“独一无二”特性,认为若欧美联合起来,无论从经济总量和贸易总量,还是从创新能力看,其全球影响力都是无可匹敌的。

在绿色转型方面,欧盟希翼在气候变化,尤其是碳排放交易、碳定价和碳税方面与美国展开合作。其主要诉求是联合美国将自己正在推动的碳边境调节税(碳关税)设定为全球标准。所谓碳关税,是指对高能耗进口产品征收特别的碳排放关税,其征税对象主要是高碳排放强度产品,如钢铁、铝、水泥、玻璃制品等。欧盟希翼通过征收碳关税,实现本土企业与没有类似碳排放限制的外国生产商的“公平竞争”,尤其是哪些来自新兴国家的厂商。一些学者甚至认为,欧盟应将碳关税设得“足够高”,迫使外国企业转向“低碳、可持续的”生产方式。具体操作上,欧盟力图以“绿色”名义,通过反补贴、反倾销诉讼和拟定中的碳关税对“高碳排放”进口产品实施进一步限制。

美国方面, 奥巴马时代, 美国曾将能源转型确定为国家战略。2009年6月,以限制碳排放为核心的《美国清洁能源安全法案》在国会众议院通过。该法案规定,从2020年起,美国有权对不实施碳排放限额而获得竞争优势国家的产品征收碳关税。在川普执政的四年中,该法案被束之高阁。但如果拜登政府继续支撑《美国清洁能源安全法案》,欧美在碳关税方面的共识或重新确立,碳关税也可能在两者推动下成为发达国家打压发展中国家的新贸易保护工具。

利用多边主义框架掌握国际话语权

随着拜登上台,欧美在多边主义方面的共识增强,双方都致力于利用多边框架制定新标准和掌握国际话语权。早在2 0 2 0 年初, 美国学者阿特金森就撰文称,在贸易执法和手段使用上,美、欧、日三方应共同对抗“保护主义”。三方应保护本国企业免受“令人不安的外国竞争”。阿特金森建议美欧日三方可通过世界贸易组织(WTO)框架不断寻求应对中国的对策。就此,欧盟在新议程中也表示希翼在WTO框架内与美共同制定贸易与气候标准。

在标准制定上, 欧盟欲与美国协调建立“技术同盟”。2020年1 1 月3 0 日, 欧盟贸易总司司长萨宾·韦恩曾表示,欧委会提议成立“跨大西洋贸易与技术理事会”,在新技术和数字服务方面加强合作,为新技术制定联合标准,以此加强欧盟和美国等在技术和产业方面的领导地位,扩大欧美双边贸易和投资。作为拟定计划的一部分,欧洲提议欧美在投资审查、常识产权、“强制技术转让”和出口管制方面进行更紧密的合作。

美国方面对建立技术同盟也有赞同的声音。前任美国国务院政策规划官员杰拉德·科恩和新任美国安全中心首席实行官理查德·范登在《外交事务》2020年第6期联合撰文,提倡美国等“科技民主国家”建立全新的国家集团以对抗新兴国家在新技术领域的迅速崛起,恢复布雷顿森林体系建立以来西方国家多边合作的传统。

综上所述, 随着拜登执掌白宫,未来四年里,大西洋两岸在绿色转型等领域达成共识的可能性将会增大。但美欧实现有效协调仍面临挑战:两方在重要产业存在竞争关系,如航空领域的美国波音企业与欧洲空客企业之争;在数字经济领域, 法国等部分欧盟成员国已开始针对美国高科技企业征收数字税;在农业领域,欧洲的保护主义政策引发美方不满。此外,川普时代美国对欧施加的诸多单边贸易限制措施也有待取消。

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