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张敏:中欧为何要加强气候合作、构建绿色伙伴关系?

张敏,中国社会科学院欧洲所研究员。

 

近期中欧领导人多次视频会晤和中国高层出访欧洲等,释放出明确信号:在全球抗疫新常态下,加强气候变化合作、构建绿色伙伴关系,成为深化中欧关系新的重大突破口。新一届欧委会主席冯德莱恩提出的《欧洲绿色新政》,将气候政策置于欧盟发展战略之优先,旨在推动欧洲向低碳绿色转型,提升欧盟的全球气候治理领导力。显而易见,欧盟的这一地缘战略正在对未来中欧关系走向产生深刻影响。

首先,新冠疫情全球爆发严重危及人类健康和生存,中欧各国深刻认识到气候变化引发的全球突发性疾病已经给世界各国经济社会带来了灾难性的影响。控制和减少碳排放,保护生物多样性、洁净地球环境,可以有效防止类似新冠病毒等全球性突发疾病的爆发,中欧应在气候变化上加强合作,共同推动《巴黎协定》的落实,这符合欧盟《绿色新政》地缘战略。

其次,中欧领导人达成基本共识:超越或改变传统的复苏模式,构建中欧绿色伙伴关系是实现中欧绿色复苏增长的重要推动力。为此,中欧领导人在互动中频频提到构建中欧绿色伙伴关系。2020年9月14日国家主席习大大同欧盟轮值主席国德国总理默克尔、欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩共同举行视频会晤。中欧德领导人就中欧关系深入交换意见,为下阶段中欧关系规划方向、确定重点领域,中欧达成的各项共识均与推动绿色复苏、应对气候变化紧密相关。中欧决定建立环境与气候高层对话和数字领域高层对话,重点发展四大伙伴关系:一是构建抗疫伙伴关系,推动疫后经济复苏合作;二是强化投资伙伴关系,实现互利共赢;三是打造绿色和数字伙伴关系,拓展中欧合作新的增长点,中欧双方在绿色、数字领域互补性强,合作前景广阔;四是深化多边合作伙伴关系。中欧在气候变化领域中开展多边合作,已成为双方合作的旗帜和典范,将为世界可持续发展树立标杆。

第三,在百年未有之大变局形势下,尤其是进入新冠后疫情时代,中欧应在推动世界经济复苏、维护多边主义国际秩序、为深化各领域务实合作找到新定位。中欧深化气候变化合作与欧盟绿色新政紧密相关,《欧洲绿色新政》一方面强化了欧盟气候能源政策目标,提出了到2050年实现碳中和、建立世界上首个碳中和区域的目标,另一方面对外部世界产生影响,推动世界其他国家在碳中和目标上与欧盟靠拢。这就意味着,绿色新政不仅对欧盟成员国具有引导性和法律约束性,也会产生外部溢出效应,对外部世界产生深刻影响,尤其是对中欧气候变化合作构成新的挑战:欧盟正采用自身标准来要求中国加快减排,倒逼中国尽快达到“碳中和” 目标。对此,中方主动做出了积极的回应。国家主席习大大2020年9月22日在第七十五届联合国大会上慎重承诺:中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。未来围绕着如何实现碳中和目标,中欧之间的分歧或许不可避免。

展望中欧气候变化合作前景和中欧绿色伙伴关系,以下两点值得关注和重视。 

第一,欧洲绿色新政将推动欧盟气候治理手段由市场规制向法律规制转型,引领全球气候变化领域的新一轮规制建设,中国应积极参与气候变化领域的制度建设。 

绿色新政下欧盟颁布并将实施首部《欧盟气候变化法》,从法律法规角度,为世界各国推动气候变化治理进程提供了示范和参考。欧盟将着力推出这部法规,旨在从法律上实现欧盟绿色新政倡导的发展战略,实现欧盟向公平和繁荣社会转型;达到碳中和目标,建立现代化、资源节约型、更具竞争性的经济,不断改善人们的生活质量。因此,实现绿色低碳转型,将资源利用与经济增长相脱钩,欧盟必须正面积极应对气候变化的挑战。欧洲公民普遍认识到气候变暖正在威胁人类生存,严重破坏地球生态系统、生物多样化、人类健康和赖以生存的食物。为应对这一挑战,欧盟主动采取行动,谋求其在全球气候治理中的领导力。颁布欧盟气候法,将实现碳中和目标上升到欧盟及其成员国的法律层面,有助于欧盟实现长期战略愿景:《为全人类创造一个清洁的地球——实现繁荣、现代、竞争、碳中和经济》。

欧盟的这一做法与之前建立的欧盟碳排放体系机制有相类似之处,但本质却不同。为履行《京都议定书》的目标任务,从2005年起,欧盟创建了碳排放交易体系,通过划定减排行业和企业、规定成员国排放总额、成员国根据本国发展情况自行确定和分担减排量等机制,利用市场力量有效规范和实现了减排。如今欧盟碳排放交易体系的成功经验已推广到世界各地,中国借鉴了欧盟的经验建立了中国碳排放交易市场。欧盟碳排放交易体系依靠市场力量实现减排,而气候变化法则将减排作为一项法律责任,显然两者之间有着本质区别。碳排放交易体系不具有硬约束性,规定所覆盖的减排行业和产业以及各成员国,在分权或分担减排目标时,彼此之间具有灵活调整的余地,在这种软约束机制下,一国或某个行业即使未能完成既定的减排任务,仍存在讨价还价的空间。

欧盟气候变化法的制定也为中国在气候治理的法制化进程提供了新的思路,依靠气候变化法等法律工具,中欧合作在落实巴黎协定细则上掌握更多主动权,尽量避免全球气候治理中各个行为体和参与方为谋求各自最大利益,开展一轮又一轮的低效对话与磋商。

第二,欧洲绿色新政设立的“转型资金公平供给机制”将加快高碳地区的产业转型和去碳化进程,为不同资源禀赋地区提供公平发展新机遇,为中欧构建绿色伙伴关系提供新机遇。 

转型资金公平供给机制是专门针对欧盟成员国内高碳地区和高碳行业去碳化进程提供的资金补贴。如果这部分资金单纯用于补高关停高碳产业带来的失业、地方GDP 减少等损失,这种转型资金就难以体现公平性,将会造成地区的进一步萧条和长期失业问题,地区(或行业)失去了可持续性发展的未来。对此,欧盟专家分析道: “除了应对气候变化的挑战,欧洲绿色新政还意味着经济现代化和发展战略。与应对新冠疫情采取的经济复苏一揽子计划相结合,欧洲绿色新政为启动和加快地区产业转型进程,提供独特的机会。唯此,绿色新政中提倡的“公正转型”概念才具有实际意义并能取得实际进展,从而有利于人类生存和环境发展。随着时间的推移,为应对气候变化,将会迎来类似可再生能源领域出现的新技术革命。汽车、钢铁以及所有以化石燃料为基础的产业集群或中东欧煤炭地区将发生根本性变革。” 欧盟绿色新政中提出的转型资金主要将推动产业或地区转型、为转型地区实现新的繁荣和发展机会。

长期以来,为加快经济一体化,欧盟地区发展政策采用聚合基金,帮助欧盟落后地区实现趋同发展,产生了积极的效果,实现成功转型的地区包括:波兰的卡托维兹、德国的鲁尔地区、荷兰南林堡、法国北部老工业区加来海峡大区(the Nord-Pas de Calaisregion)等。欧盟一体化实践已经证明,转型资金公平供给机制可以有效解决高碳排放地区或行业的产业转型和地区再发展问题。

在共同攻克新冠疫情病毒的过程中,各国进一步认识到,在解决全球性问题时,尤其是全球气候变化问题,必须团结一致、同舟共济、共同努力。因此,中欧加强气候合作将推动全球气候治理机制朝着更加公平有序的方向发展。

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