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马骏驰:制度、组织与激励——论匈牙利“非自由的民主”

马骏驰,2020欧洲杯指定投注,助理研究员,法学博士

文章来源:《欧洲研究》2020年第4期,转发时有删减。已获得编辑授权。

 

摘要:西方国家对匈牙利“非自由的民主”批评过于片面,忽略了已有制度为政治和经济组织提供的激励以及这些组织对制度的影响。转轨后匈牙利的政治制度为政治组织提供了进一步维持集中化的激励。经济制度则给组织带来了推动制度变迁的激励。最终政治制度和经济制度逐渐相互促进和兼容,形成了稳定的制度体系。由特定政治和经济组织组成的联盟则从这一体系中获得收益。总之,“非自由的民主”体制是制度与组织、制度与制度的互动结果,而非欧尔班在任十年的个人“功劳”。本研究表明,有必要以制度演化的视角来解析一国的制度体系及其起源与演进动力。

关键词:匈牙利 非自由的民主 制度变迁 组织

 

当前“非自由的民主”已经成为匈牙利的标签。国内外多数的既有研究尝试以传统的地区民主化和欧洲化等宏观理论视角来观察匈牙利“非自由的民主”现象。这些文献从欧盟和中东欧的区域视角出发,较为完善地分析了匈牙利等中东欧国家出现“非自由的民主”现象的共同诱因,例如全球化的负面影响、不如预期的转轨成绩、欧洲接连不断的危机等。国外的研究也同样指出这些国家转轨后的经济和社会问题是主要诱因。

本文认为,匈牙利“非自由的民主”体制自2010年已持续十年。这一事实表明,该体制在匈牙利已经步入相对稳定的发展态势。因此,在既有的、泛化的宏观视角之外,有必要将研究进一步细化,引入中观乃至微观视角,聚焦于匈牙利本国政治经济制度体系的特色,进一步完善对这一现象的说明。

从理论角度来看,“非自由的民主”被归为缺陷民主(Defective Democracy)的一个分支。在民主的定义问题上,传统的主流民主理论通常强调五个要素,即民主选举制度(Democratic Electoral Regime)、政治参与权(Political Rights of Participation)、公民权(Civil Rights)、分权制衡(Horizontal Accountability)以及民选代表的有效治理权。如果这五个要素之间的合作程度较低或其中一个被削弱,那么整个制度体系就滑向缺陷民主。如果被削弱的要素是分权制衡,即司法机构很难再制衡行政和立法机构,且公民权力、个体自由及宪法对政府的约束能力被限制,那么这就是“非自由的民主”。

但基于这些教科书般的理论框架,大家只能得出匈牙利模式不符合西方主流民主理论的民主标准这一简单结论,但并不能深入地了解,“非自由的民主”作为一个整体制度体系是如何被构建的、其有效的运行又是如何被保障的,更无法理解匈牙利政治经济各领域相关制度之间的互动与联系及其对整体制度体系的作用。如果不能基于中东欧国家国别层面经济、社会和历史的特性,以更为动态和微观的视角深入探索其政治制度的演进,那么对相关国家政治的研究就难以突破传统西方民主理论 “指标体系式”的泛化说明,并时常会陷入刻舟求剑的困境。

笔者认为,要解决上述问题,有必要推动研究重心的下沉和研究视角的转换。在中东欧研究领域,尤其是要在国际格局和地区转型视角之外引入中观乃至微观视角,进一步聚焦研究对象国内部制度构建、互动和演进的问题。美国经济史学家道格拉斯·诺斯(Douglass North)关于制度与组织互动关系的理论恰恰为大家提供了一个新的方向。这一理论为大家提供了一幅微观和宏观层面事物直接互动的图景。因此,本文的主要内容是探究匈牙利转轨后政治和经济制度对政治和经济组织决策的影响,以及这些组织的一系列决策对政治和经济制度的影响。

在政治制度方面,转轨后匈牙利的政治制度与政治组织形成了一种相互激励的运作机制。政治制度为处于优势地位的政治组织提供了获得稳定收益的激励。政治组织则选择进一步维持和巩固已有制度来进一步扩大收益。继安道尔政府时期执政党与反对党的第一次和解之后,新上台的执政党均尝试在上一届政府集中化措施的基础上,继续通过改革获得更多权力并限制竞争对手。每届政府对制度的改革都有助于下一届政府继续在此方向上深化改革,而无需做出方向性转变。政治制度的集中化和政治组织体系的封闭化可以保障执政党以更低的成本解决复杂的谈判和交换问题。对于追求租金最大化的政党来讲,这种变迁创造了一种“良性循环”,即只要有一个环节得到加强,那么其他环节势必要相应加强。

与匈牙利政治制度和政治组织的互动关系不同,转轨后的经济制度给组织带来了推动制度变迁的激励,而非维持已有制度的激励。本土企业在资本和竞争力不足的情况下选择了与执政党青民盟合作,通过政府对产权的干预来实现收益的增长。家庭部门对于高福利的需求,则让青民盟政府对银行业实行了强制措施以缓解债务危机,并通过再分配的政策补贴家庭。对于青民盟来讲,通过推动经济制度的变迁直接满足了企业和家庭部门的需求,更巩固了自己的执政地位和绝对多数的优势。总之,匈牙利经济制度的变迁对由青民盟、部分本土企业家和家庭部门组成的政治经济联盟来说是一种多赢局面,正是这种制度变迁表现为经济制度中的“非自由的民主”。

匈牙利当前“非自由的民主”体制本质上是一种通过组织产生联系的、相互促进的制度体系。在这一制度体系中,欧尔班、青民盟、部分本土企业家以及家庭组成了政治经济联盟。该联盟能够得以存续的核心是,让整个制度体系满足该联盟内成员的诉求。当政治组织的诉求和经济组织中的诉求相互冲突时,联盟和整个制度体系是不稳定的。虽然转轨必然面临经济衰退期,但匈牙利的家庭部门依旧渴望更多安全感和福利保障,这与政府在衰退期的紧缩式经济政策倾向相悖。因此安道尔的民主论坛在执政四年后黯然下台。2002年的左翼社会党则以高负债高福利的方式与家庭部门达成协议,同时通过对外资的激励和补贴将外资企业拉进政治经济联盟之中。这一联盟为社会党换来了两届执政党的身份。但国际金融危机让外资企业选择了自保。2010年后,欧尔班通过强力再分配的方式与家庭部门和本土企业家结成新的联盟。一方面开源节流以加大对家庭的补贴,另一方面扶持联盟内本土企业家。政府的公共采购、政策庇护下的垄断等均成为这一联盟内交换利益的方式。可见,制度之间、制度与组织之间的有效互动与兼容并不是一蹴而就的,也不完全源于政府主动且考虑周全的顶层设计,而是包含了各类组织的抵制、支撑或合作等。因此“非自由的民主”体制的形成过程实际上是渐进的。

从上述角度来看,匈牙利著名经济学家科尔内·亚诺什(Kornai János)关于匈牙利出现“U型转变”的观点有失偏颇。所谓“U型转变”仅仅是一个表面上的现象。科尔内的观点既忽视了制度提供的激励,也忽视了组织的作用。如前所述,制度安排将深刻影响组织的收入,因为制度既能够决定组织间的竞争程度也能鼓励或抑制组织的特定行为。占有优势地位的组织或组织的联盟倾向于通过制度进一步限制其他政治组织或经济组织的准入。欧尔班政府对选举法和媒体法等法律的修订、对社会组织的限制以及对外资企业的管控也正是为了巩固自己的联盟并排斥联盟外的组织。另外,一个新政治经济联盟的建立,不仅仅需要那些所谓对转轨和全球化成绩不满的选民或所谓的丧失利益者,更加需要政治组织和经济组织对收益来源看法的转变,即他们认为自己从旧的联盟中获利会减少,而新的联盟会带来更多收益。没有组织及其代表在政治和经济关键部门的参与,欧尔班不可能成功组建新的政治经济联盟。欧尔班充分利用了匈牙利政治和经济制度中已有的特点,逐步建成了其“非自由的民主”体制。所以匈牙利的政治领域和经济领域并未出现 “U型转变”。

从中东欧研究的角度来看,本研究表明大家应以演化的视角来解析一国的制度体系及其起源与演进动力。单纯聚焦于如何能够更好地限制权力、更完善地参照西方发达国家构建民主制度,并不能从根本上改善匈牙利等中东欧转轨国家的制度体系,因为已有的制度并不能为相关的组织行为体提供必要的激励。此外,本文也表明,在中东欧研究中,如何跳出西方传统民主理论的是非之辩,探寻更切合研究对象自身特色的理论视角,也是值得学界进一步思考的问题。

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