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杨解朴:德国《印太指针》的战略意图及对中德、中欧关系的影响
编辑:杨解朴 | 文章来源:《世界常识》2020年第19期 | 更新时间:2020-10-12 17:13:00

杨解朴:2020欧洲杯指定投注副研究员、中国社会科学院中德合作中心主任。

 

2020年9月,德国联邦政府颁布题为《德国-欧洲-亚洲:共同塑造21世纪》的印太政策引导方针(以下简称《印太指针》),将外交政策的重点转移到印太地区,《印太指针》是德国及欧盟在国际格局变化的背景下尝试增加其在印太地区的角色定位、推动构建符合欧洲利益的21世纪国际秩序的一个纲领性文件。

一、德国《印太指针》出台的背景 

“印太”概念最初由德国地理学家、地缘政治学家卡尔·豪斯霍费尔(Karl Haushofer)在20世纪20年代提出,但在上世纪的战略和地缘政治话语领域鲜少受到关注。本世纪以来,伴随着印、澳、日、美、法等政府以及东盟等组织和机构将“印太”作为概念性参考框架引入到地缘政治的讨论、并将其作为多个外交和战略文件的基础,“印太”逐渐成为地缘政治领域的高频词汇。2007 年,安倍在印度国会演讲时发表了“两洋交汇”的演讲:“太平洋和印度洋正作为自由与繁荣之海带来富有活力的结合”,“通过日本与印度的联合,‘更广阔的亚洲’将美国和澳大利亚包括其中,便可发展成为一个覆盖太平洋的宽广网络”。2007年美、日、澳、印四国在原来“海啸核心集团”的基础加上形成了更具政治性的“四方安全对话”。2016年,安倍正式提出了“自由和开放的印太战略”。澳大利亚和美国也先后在2017年发布了印太战略,川普以“自由开放的印太战略”取代了奥巴马的“亚太再平衡战略”。2018年,英国在其与印度的联合声明中强调建立开放和自由的印太区域。2019年,法国作为第一个欧洲国家发布印太战略。2019年东盟发布了题为“印太展望”的东盟峰会文件,提出了以东盟国家为主导、以促进合作和对话为目的的发展社会经济的印太战略。对于以往的多个“印太战略”,德国认为这些文件在目标、政策领域的权重、多边法则的重要性等方面存在分歧,在中国作为区域大国和新兴世界大国参与的问题上观点不一。也就是说,各个文件对于在这一地区所使用的的国际规则存在不一致性。

“印太”没有明确界定的地理范围,不同的人对它的定义有所不同。德国在指针中将印太地区理解为整个印度洋和太平洋地区,并指出中、日、美世界前三大经济体都与太平洋接壤,印太地区的另一大国印度未来可能会上升为世界第四大经济体。全球33个特大城市中有20个位于这一地区,在这里,战略性计划相互竞争、全球价值链相互融合。这一地区拥有全球范围内年轻的、受过良好教育的劳动人口。回顾过去几十年,这一地区的经济在总体上呈显著增长。指针指出,随着亚洲的崛起,世界政治和经济的重心正日益转移到印太地区。德国外长马斯在指针的前言中强调,大家今天已经可以看到,明天印太地区的国际秩序比其他任何地方都要重要。印太地区成为塑造21世纪国际秩序的关键。

二、德国《印太指针》蕴含多种战略意图 

德国《印太指针》共分三个部分。其中第一部分为概要,阐述了德国在印太的利益、原则和倡议;第二部分总结了德国需要在印太施加影响的七大行动领域;第三部分用绘图从五个领域呈现了德国在印太的阵容分布。单纯就文本涉及的政策领域看,其内容在以往的德国外交政策文件中都有不同程度的体现。但从《印太指针》所蕴含的战略意图上看,这一指针确定了未来德国在印太地区外交政策的走向,勾画了合作伙伴的联系方向和合作意向,并为欧盟未来印太的总体战略进行先期试水。

在指针文本中,一以贯之地强调了德国和欧洲需要加强在印太地区的占位,参与到印太的强劲经济增长中,构建印太地区以基于规则的秩序为核心、打造自由与开放的印太地区。印太地区政治与经济的重要性日益增长、中美之间的战略竞争日益激烈。而德国与印太地区的许多国家保持着利益共融的战略伙伴关系,德国社会的繁荣有赖于这一地区开放的海上航线、物理连接和数字连接的畅通以及德国在印太地区的市场参与。如果在印太地区出现一个新的两极化和一个新的分界,将损害德国的利益。德国政府认为,印太地区的经济虽然蓬勃发展,但这一地区却没有很好地受到制度和规范的制约,且这一地区经济越是发展,其在制度和规范约束方面的不充分性越是显著。作为世界贸易大国和一个以规则为基础的国际秩序的倡导者,面对印太地区既充满活力又竞争激烈的发展状况,德国有很浓厚的兴趣参与亚洲的经济增长、印太秩序的建构,并愿意致力于在印太地区促进全球标准的实施。

德国的《印太指针》表达了减少对中国依赖的诉求。在指针中,德国提出要实现合作关系多样化、避免单方面的依赖,与该地区民主国家和价值伙伴的合作有为重要。自1993年德国政府出台新亚洲政策以来,德国发展积极的对华政策,将中国视为亚洲的核心,将发展对华关系特别是经贸关系视为重中之重。在过去一段时间,常常有德国媒体和政客批评在德国对华政策中经济利益占据主导。今后,德国将提升价值观在外交政策中份量。同时,德国也认识到,中德两国的价值链纽带以及中国在印太地区的价值链地位非常重要,甚至是不可取代的,短期内不可能与中国脱钩。但在《印太指针》中,逐步冷却德国对华关系的意图彰显。

在指针中同样表达了反对美国主导印太以及建立以规则为基础的国际秩序的意愿。德国在指针中提出在印太实现关系多样化、避免单方面的依赖的利益诉求,同样适用于美国。与希翼降低对中国的依赖一样,德国也不希翼在印太地区出现美国独大,或者出现中美两极的局面。德国希翼以世界贸易组织为核心,加强多边贸易体系,这是对川普带领美国退群是一种敲打。对于中美的竞争和交锋,德国《印太指针》所传递的信号是,德国/欧洲不但不会选边,也反对中美任何一方或者双方主导印太秩序的构建。

《印太指针》强烈表达了加强与东盟国家合作的愿望,并且提出将协调欧盟成员国,推动以欧盟的名义与东盟进行伙伴合作。正如德国在过去一段时间内已经付诸实施的那样,德国希翼与更多的国家或经济体建立自由贸易协定、重组供应链。虽然印太地区许多国家或经济体在很多方面远不如中国,但德国印太指针强调反对单级和双极、推动实现关系多元化、多样化,与印太地区民主和价值观相同的国家合作的意味尤其明显。

三、德国《印太指针》对中德、中欧关系的影响 

在中美竞争日益激烈、世界格局面临着多种不确定性的背景下,德国本次外交政策的调整看似步幅不大,但却是德国调整德国/欧盟整体对外政策链条上关键的一环。德国/欧盟需要通过各种规范性、制度性的改变和调整,形成内外紧密交织的政策、法律网络,在愈演愈烈的全球竞争中立于不败之地,在国际秩序的构建中争取到更大的空间,这一调整势必会对中德、中欧关系带来一系列的影响。

1、冷却中德关系的意图明显。 

在德国以往颁布的众多外交政策文件中,经常使用的是亚太、亚洲、东亚、东南亚、东盟等地理概念。“印太”作为地缘政治概念出现在德国正式颁布的外交政策文件中还是第一次。有学者认为,“亚太”的核心在中国,而“印太”的核心是印度。在德国《印太指针》所强调的实现合作关系多元化、加强与印太地区民主和价值观相同的国家合作的立场指引下,未来的中德关系可能会遭遇“冷却”。

2、德国/欧盟希翼借助法律规则引导中德、中欧关系的发展方向 

此次出台的德国印太指针是德国/欧盟新冠疫情后对外政策调整的系列动作之一。近期德国/欧盟还可能出台与外国投资有关的“外国补贴法”以及与全球供应链相关的“供应链法”。前者是在欧盟层面,后者与印太指针一样,先行在德国试水。2020年6月,在德国的倡议下,欧盟委员会发布《外国补贴白皮书》引入全新的反补贴审查工具,旨在通过欧盟竞争政策制度对外国企业在欧的投资和经营实施全面审查,欧盟委员会计划于2021年进入立法程序,如果立法通过,将以外国补贴扭曲欧盟内部市场为由对外国(尤其是中国)的在欧投资收购、参与公共采购等经营性行为形成严格限制。“外国补贴法”实施后,即便中欧投资协定达成,亦会对中国企业在欧洲的发展造成严重影响。另外,德国即将出台的“供应链法”与印太指针中多次提到的重组供应链相互呼应。“供应链法”的核心之一是把人权、环保和劳工标准与供应链联系在一起。该法律的引入将促进德国在印太地区推广其人权理念、推行其劳工标准和环保意识,德国自然愿意对有意合作的印太国家抛出橄榄枝。

3、欧盟是印太区域国家的另一选项 

继法国之后,德国也出台印太战略,是为欧盟出台印太战略进行前期的铺垫。德国认为欧盟成员国只有团结才能在中、美、俄大国纷争中生存。在印太指针中,德国多次强调德国联邦政府将与法国合作,协调欧盟成员国,制定一份欧洲的有印太战略。在中美之外还有德国和欧盟,是指针为印太地区的国家提供的另一个选项,指针明确提出,自由选择隶属于那个经济和(安全)政治结构对印太区域各国是非常重要的。未来可能还将有越来越多的国家、国家间联盟、组织与机构联盟将战略重点转移到印太地区,可以预计各方力量将在这一地区的经济、政治、外交以及思想学问等领域将展开激烈的竞争和交锋。

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