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【欧洲智库观察】孔元、赵高雅:马克龙的欧洲战略与欧盟未来改革方向
编辑:孔元、赵高雅 | 文章来源: | 更新时间:2020-09-22 18:34:00

孔元,2020欧洲杯指定投注

赵高雅,北京大学法学院

 

 

导言 

2020 年9月,马克龙的欧洲事务顾问、法国负责欧洲事务的副部长Clément Beaune在由法国国际关系研究院(IFRI, Institut fran?ais des relations internationales)主办的杂志《外交政策》(Politique étrangère)发表文章《COVID-19:全球化倒退,欧洲万岁?》。该文章分析了马克龙总统的欧洲战略,揭示了2020年欧盟政治反映的经验教训,并为欧盟未来发展指出了方向。现摘编如下。

一、马克龙的欧洲战略 

编辑指出,法国总统的欧洲战略是基于三个要素的永久结合。

(一)强化法德合作 

与其前任不同,马克龙坚持通过法德合作促进欧洲一体化进程,因为欧盟的历史已经表明,试图寻求替代方案注定会失败,没有哪个盟友可以提供与“法德夫妇”合作的同等效力。60年来,法德的密切合作已经成为两国在政治和行政各个层面的稳定工作关系,这是不可替代的力量。尽管两国的立场不同,但关键时刻法德知道如何克服这些差异并引领其他国家共同行动,无论是欧元的流通还是最近的共同债务协议。5月18日签署的法德协议就是这种长期合作的结果,它不仅仅是基于三周的谈判达成的协议,还是建立在默克尔总理与马克龙总统之间长达三年的工作往来、技术和政治交流基础之上所做的慎重决定。

在法德合作过程中,最重要的是寻找方式,有效“驱动”德国,这需要耐心和坚持不懈。为了“驱动”德国,法国不仅要瞄准柏林或总理府,还必须与各方对话,结识总理府各部长,与联盟伙伴讨论,与工会以及专业组织对谈,与舆论和主流媒体交流。马克龙在经济部任职以来,已着手搭建这种关系网,为他的欧洲一体化设想做准备。

(二)建立欧盟合作关系网 

法德合作始终是最重要且最必要的,但仅仅依靠它还不够,一个有效的欧洲一体化议程,需要建立在一个广泛的关系网基础上。这就是为什么马克龙开展广泛的双边工作,尤其是与那些最反对法国的国家开展双边工作。

编辑认为,关系网的扩展是高效的法德合作得以展开的条件。如果没有这种“小规模”的努力,法德是无法在两个月时间内就“欧盟下一代复兴计划”达成一致的。英国退欧后,如何同英国合作,推动全球气候议程,改革移民政策,将成为关系网建设的另一个挑战。

(三)通过欧盟机构发挥影响力 

法国发挥作用的另一个渠道是欧盟机构,欧洲议会选举的筹备工作和2019年的欧盟机构换届在马克龙的战略部署中至关重要,特别是在关键职位的选择方面。若没有欧盟这个基本的制度框架作为主导,使得各成员国能够在经济层面共同应对新冠疫情,那么上述愿景将仅仅是法国一厢情愿的想法,特别是就预算和货币政策而言。

自 2017年总统竞选以来,马克龙一直坚持“亲欧洲主义”。这反映了两个基本信念:欧盟不会稀释法国的权力,而是法国在当今世界行使主权的条件;如果欧盟不能兑现这个承诺,那就必须对它进行改革。这意味着,法国拒绝在弱小的欧洲和退出欧盟之间做出选择,深信可以凭借自己力量改变欧洲,因而法国的国家发展战略,必须与欧盟的变革战略同步进行。

(四)协调独立、权力、身份,打造主权欧洲 

对马克龙而言,处理法国同欧盟的关系,必须协调好主权独立、追求权力和身份认同之间的张力。在全球层面,欧盟已经成为法国强化国家权力的重要手段。自戴高乐以来,法国的国家工具(核威慑、联合国安理会常任理事国等)与欧洲工具(逐步扩大的市场、统一的贸易政治、共同的货币等)之间形成互补。但这并不是说要为了追求欧洲一体化,而牺牲法国的主权独立。独立的法国对于欧洲仍然意义重大。1940年代的历史表明,独立的外交政策、军事架构、经济政策、科学研究体系和道德准则是防止欧洲新的崩溃的首要条件。

坚持主权独立和欧洲内部合作的双重性,主要是为了应对内外部的挑战。法国比其他任何欧洲国家都更希翼影响世界的进程。自1950年以来,法国就将欧洲视为大国的杠杆,法国对欧洲的失望亦来自于两者之间的关系。尽管如此,马克龙在索邦大学的演讲中提出当代权力的六个方面依旧需要欧洲的雄心:安全与防务、移民与边境、生态、数字化转型、粮食主权、经济与工业实力。

最后,身份认同是主权性质的,不应该让疑欧势力设定它的内容。欧盟不是技术官僚的发明,也不是简单的理性构造,它是学问、历史、多样性和身份,这构成统一的欧洲认同的主要组成部分。疑欧势力对法国的欧洲命运提出质疑是没有道理的,从罗马帝国到工业革命,谁能宣称法国是一个与欧洲大陆隔绝的半岛?无论好坏,法国的历史就是欧洲的历史。

欧洲模式正是在于寻求对他人的开放与保护自身之间始终不稳定的平衡:欧洲签订了一系列条约和规则,建立了单一市场,并形成了区域内的边境管制模式。寻求平衡是欧洲模式在世界上的独特之处,它表现为同等分量的个人自由与群体团结、学问团结和地方多样性的结合。斯德哥尔摩和那不勒斯之间的共同点比柏林和北京(或莫斯科和华盛顿)之间的共同点更多。如今,这种身份因对气候变化或数字革命(例如在征税或保护私人数据方面)的敏感性相似而更加丰富。

独立、权力和身份的多重要素融合在欧洲主权的概念之中,正被越来越多的人所接受。新任欧盟委员会主席冯德莱恩特别呼吁的“地缘政治”,是在未来十年统合这三者的关键。

二、2020年欧盟政治的经验教训 

(一)权力/合作的辩证关系 

2020年的欧洲并非没有需要纠正的缺陷,首先是调和权力与合作间的张力。过去的两个世纪,从来没有欧洲国家知道如何将它们结合起来。而现在,欧洲面临的所有挑战都是外部的:移民、边境保护、安全与防务(尤其是反恐怖主义)、气候变化、数字化、商业全球化等。

欧洲不再处于美国的阴影或“好意施惠”中,也不能忍受中国对欧洲独立的影响,欧洲必须自己去面对动荡的邻近国家俄罗斯和土耳其。欧洲人必须意识到,他们必须再次使用权力的“话语”,但不能丢失合作的“话语”。

(二)权力真空 

第二个缺陷是权力真空。欧洲一体化建设一开始就是个悖论,它旨在回避权力问题,不愿挑衅成员国,但欧盟机构本身就是强化权力的象征,因此,回避权力和领导权问题是于事无补的。

编辑认为,欧盟权力真空有两个表现,其一,欧洲没有整体的民意表达,因而不存在“欧洲人民”行使主权的决定性时刻。尽管存在欧洲议会选举,但由于参选率不高,它并不能为欧洲指明清晰的集体方向。其二,欧盟机构一直在膨胀,在壮大欧洲权力的同时,却导致最终决断权归属暧昧不明。美国外交家基辛格曾说过,欧洲有多个电话号码,但没有直拨电话,是对这种多头政治的真实写照。

因此,对欧盟未来发展而言,必须解决权力真空问题。这首先意味着让大家意识到,欧盟不可能仅仅是一个共同市场,它的“政治”属性不可避免。其次,为了增强欧盟的政治性,不用让它成为一个新国家,而是增加一个欧洲多国首脑的“首脑”,即欧洲代表。这种首脑代表在需要的时候会出现,比如德国总理默克尔,就能在危机时期表现出理性的领导能力。但是一旦风暴过后,她就不愿表现出其有远见的领导能力。自2017年以来,马克龙就一直担当起这一代表角色。

最后,拟召开的“欧洲未来大会”也可以成为欧盟整合的一个方向,但前提是必须在地点和时间方面进行创新,这也正是法国可以发挥作用的地方。

(三)扩张和保护的张力 

欧盟(欧共体)自成立起就热衷于吸纳新成员国,这里面有两个因素,其一,欧盟将自己视为繁荣的区域,试图通过开放的、无边境式的合作,协调同域外国家的关系。其二,欧盟试图吸纳“东方国家”,来扩大经济和政治自由的边境,从而将包括巴尔干地区在内的中东欧国家整合进自己的政治版图。但这种扩大进程从来没有将边境问题、合作与紧张之间的关系等考虑在内。这就是为什么法国一直对扩张感到警惕,认为这是对欧盟机构的权力稀释。正是这种警惕,使得法国扩大了欧盟内部的分歧,忽视了新入盟者,没有使其成为有价值的盟友。

这种扩张与保护的张力,使得欧盟陷入一种矛盾的境地中,一方面,欧盟意识到单打独斗已经不再能够实现其政治野心,其必须考虑与外部世界的关系。另一方面,欧盟各成员国强烈要求一个更具保护性的政治共同体,从而逃离对于欧洲衰落的恐惧感,在保护性的幻觉中舒适地生活。但这种自满正导致欧洲的毁灭。这要求法国必须重新找回世界感,对未来作出形势判断。

三、欧盟改革方向 

编辑认为,欧洲政治必须提供四个基本属性:边境、欧盟机构改革、扩张与保护的平衡以及归属感。

(一)树立边境意识 

欧洲过去专注于政治和经济重建,从未面临过边境问题。如今,欧洲单一市场已经达到一定规模、欧盟与土耳其紧张关系日益加剧、难民危机等已经使边境问题不可避免。这迫使欧盟需重新划定自己的边境,这不是要封闭欧洲,而是重新确立欧洲与外部世界的关系。

重新树立边境意识,要求欧盟不再追求盲目扩张,并且扩张必须以改革欧盟机构的职能为条件,从而实现边境调整和机构改革齐头并进。重新树立边境意识,要求调整欧盟同周边国家的双边关系。土耳其不是欧盟成员国,对此法国必须为致力于实现同该国的伙伴关系而努力。类似地,还要确立同乌克兰、白俄罗斯、亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚和摩尔多瓦等国家的东部伙伴关系,南部地中海国家的伙伴关系亦是如此。“北溪二号”天然气项目增加了法国对俄罗斯的依赖,这意味着法国需要及时发起与莫斯科的对话。

在英国脱欧之后,英国将成为欧盟边境问题的主要未知数。法国方面主张,英国不能两全其美,在不充分遵守欧盟规则的前提下,自由进入欧洲单一市场。法国认为,英国同欧盟关系的核心在于发展一种新的周边关系和影响力模式,它在经贸领域能实现进入欧洲单一市场与敬重公平竞争规则的平衡,在外交和安全领域建立新的伙伴关系。

(二)欧盟机构改革:一套框架,多种联合形式 

编辑认为,要实现欧盟的目标,必须对欧盟机构进行改革,改革遵循 “单一的制度框架,多种联合形式”的原则,并具体体现为:

其一,维持委员会、理事会、议会、法院和中央银行的单一体制框架,但要确保该框架更加灵活,以便实现公平和有效的区分。比如欧洲议会应能够作为“欧元区议会”开会,这样有关国家的代表就可以单独就欧元区国家的特定预算问题进行投票。同样地,理事会也应该能够根据所讨论的议题灵活选择会议成员和会议形式。如果有必要,可以通过修改条约方式将其制度化。

其二,为了提高欧盟的决策效率,一方面需要缩小欧盟委员会的规模。如今每个国家一名专员的原则使得欧盟委员会缺乏必要的凝聚力,也无法显示共同的欧洲精神,因为每个国家都将其本国专员视为各自国家利益的发言人或保护者;另一方面,在税收等领域,取消“全体一致”的投票方式,因为这种制度仅在涉及宪制变化的议题上推行已经足够。

(三)三个欧洲,各司其职 

编辑认为,通过实践领域的合作,在欧盟内部已经浮现出三个欧洲。首先是共同价值和共同市场的欧洲,这是自1950年以来欧洲共同体的基础。其次,随着马克龙总统2017年发起的《欧洲干预倡议》,一个共同安全和防务的欧洲正在逐步形成。第三,在其他领域,特别是工业合作领域,在欧盟机构支撑下的定向合作将占主导地位。编辑强调,欧洲合作不是为了产生新的欧洲条约和机构,特定的项目也无需得到所有人的认可,而是欧洲必须重拾企业家精神和动力,前进的人将带领等待的人,这是欧盟事业的精髓。

与此同时,编辑也强调,欧盟合作的基石是法德合作,这恰恰是“欧洲未来大会”的精神,该会议应在德国担任欧盟轮值主席国的情况下于2020年秋季启动,在法国担任轮值主席国的情况下于2022年春季结束。由于欧盟机构缺乏权力基础,通过欧盟机构推动变革的局限性日益增加,有必要将决议事项交付给更大的公民群。“欧洲未来大会”就致力于将所有的欧盟和成员国机构、以及所有的公民纳入深度议事议程的一种尝试。

(四)推进欧盟“权力日程” 

近三年来,欧洲最大的创新之处在于意识到权力的重要性,其动因是基于德法的提议与推动,以及中美冲击所引起的剧变。新冠疫情危机强化了该议程,要求人们提高工业独立性和对战略性经济部门(包括卫生)领域的保护。

欧盟在国际事务中的角色类似于一个“诚实的调解人”,它与国际政治的主要参与者,特别是美国和中国保持同等距离。欧盟必须在一个明确的概念框架内(欧洲自主、与美国的特殊关系、伺机同其他行为体展开合作)选择其合作伙伴。欧盟权力的本质在于根据自身价值观和利益选择合作伙伴,制定内外政策。

为了实现这一目标,欧盟必须首先明确自己的优势所在。它的主要优势是内部市场,这是世界上最大的开放市场,其所拥有的4.5亿人口是欧洲内外力量、开展贸易竞争的有力杠杆。正因此,通过统一贸易规则、银行和金融监管规则、数字平台规则,就成为强化内部市场的当务之急。

此外,人口是一个经常被忽视的问题。到2050年,欧盟将是唯一一个人口较之当下趋于减少的区域组织,人口减少会使社会陷入不可避免的衰退之中,因此家庭政策将构成国家政策的重要内容。正如马克龙2月5日在克拉科夫强调的那样,欧盟应在严格敬重共同价值观,特别是男女平等的前提下,在财政上支撑成员国的人口政策。

欧洲一体化建设的另外一个支柱是认同和归属感。这并不是豪侈的想法,也不是持“欧洲主义”立场者的想法,欧洲的共同身份牢固地植根于大家的建筑、文学、语言和风景中。如果忽视这一遗产,欧洲一体化建设将变得异常冰冷,被冷淡的官僚机器无情践踏。为了向这个方向前进,应该改革伊拉斯谟计划。通过设立欧洲公务系统,为年轻人彼此融合提供新的熔炉。通过将欧洲的名胜古迹印在货币上,从而让欧元成为人们相互了解的桥梁和窗口。

最后,编辑强调欧洲认同不仅是历史和传统,而且是希翼和未来。欧洲是一个只有以过去为荣才能向前迈进的大陆,欧洲人需要一个伟大的共同目标。这意味着欧洲要引领科技的发展。比如发展先进的航天工业,从而同中国和美国展开太空竞争,野心和梦想不是别人的专利,欧洲应自豪地宣称第一个登陆火星的人将是欧洲人。

 

 

报告来源:Clément Beaune, COVID-19 : à bas la Mondialisation, Vive l'Europe ? Politique Etrangère, vol. 85, n° 3, automne 2020.

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