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【欧洲研究新锐谈】孔元:英国“取消HUAWEI参与5G建设”决定背后的多重角力
编辑:孔元 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2020-07-16 10:37:00

孔元,2020欧洲杯指定投注助理研究员。

 

2020 年7月14日,英国政府就英国使用HUAWEI5G网络设备问题作出决定,从2020年12月31日起,停止购买新的5GHUAWEI设备,从2027年底前,拆除英国 5G网络中目前使用的所有HUAWEI设备,并继续禁止HUAWEI参与英国5G网络中最敏感的核心网建设。英国政府同时承诺,将会在下一次选举日之前,通过立法手段使得从5G网络中清除HUAWEI设备变得不可逆。与此同时,全光纤网络和旧网络在技术、安全性和供应商方面与5G不同,根据国家网络安全中心的建议,英国政府决定对全光纤网络和旧网络另外进行评估。

在向下议院作出的声明中,英国数字、学问、媒体和体育大臣奥利弗·道登(Oliver Dowden)指出,这一决定是在对英国的电信网络、国家安全和经济的即期和长期利益综合考虑的结果。纵观英国有关HUAWEI的各种辩论,可以看出,英国政府决定的出台是英保守党内压力、美国压力、运营商压力等因素多重角力的结果。

一、英保守党内反对势力网罗各种理由不断加大施压力度

保守党内部一直存在阻扰HUAWEI参与英国5G建设的势力,但由于势单力薄,并不足以左右约翰逊首相做出相关决定。2020年1月,英国首相约翰逊顶住党内反对势力和美国压力,决定在英国电信基础设施的“非核心”领域继续使用HUAWEI设备,并规定HUAWEI在英国电信行业的市场份额不得超过35%。

约翰逊的决定并没有成功安抚党内反对势力的情绪。2020年3月10日,38名保守党议员不顾党鞭要求,在议会表决《电信基础设施法案》时,提出一项修正案,要求在2022年底将HUAWEI清除出5G网络。该项修正案获得工党和苏格兰民族党的支撑,但由于反对力量有限,该修正案最终以306票对282票的结果被否决。

由于新冠疫情、中国涉港国安立法等事件的影响,保守党内部的力量平衡被打破,更多的保守党议员加入到反对的阵营之中,主张对HUAWEI采取激进立场。比较显著的变化是出现了三个针对中国的小集团,一是下议院外事委员会主席汤姆·图根德(Tom Tugendhat)领头的“中国研究小组”(China Research Group) ,二是伊恩·邓肯·史密斯( Iain Duncan Smith)发起成立的针对中国的多国议会联盟 (inter-parliamentary alliance on China),三是鲍勃·西利(Bob Seely)牵头的HUAWEI小组(Huawei Interest Group)。

由于情势的变化和这些人士的鼓动,英国保守党内部反华势力飙升到60人,对约翰逊在下议院的席位优势形成较大冲击。如果这些人集体造反,理论上足以击败政府。这些议员威胁要破坏约翰逊首相的政府计划,在下议院通过的每一项法案中都加入反华条款,并扬言在解决“中国问题”之前,政府别指望开展任何立法议程。这对指望在脱欧后大展手脚大干一场的约翰逊无疑是当头一棒。

6 月29日,在上议院对电信基础设施(租赁财产)法案(Telecommunications Infrastructure (Leasehold Property) Bill)的报告审查阶段(report stage),上议院的保守党反对派提出一项跨党派修正案,要求为英国宽带基础设施提供设备的企业设立一个所谓“人权门槛”。修正案的支撑者认为,全球数字供应链的相互关联性意味着允许安装HUAWEI技术,可能会牵连英国,造成所谓“侵犯维吾尔人的人权”的后果。保守党议员戴维斯(David Davis)表示,如果该修正案获得通过,将对HUAWEI造成“严重损害”,并补充说:“这应该是HUAWEI和5G(在英国)的终结。”如果该修正案获得通过,当电信法案在未来几周内返回下议院时,该修正案不太可能被推翻。但该项修正案也没有获得通过,使得造反议员再遭挫折。

在 7月14日英国政府召开国家安全委员会讨论HUAWEI事宜的前一晚,鲍勃·西利联合其他10名议员给英国政府写信,希翼政府“毫不拖延地”将HUAWEI从5G和所有其他通讯网络中剥离。该信虽然只有10人署名,但信中声称其立场获得60名议员的支撑。这些议员对HUAWEI的指控主要是三个方面:不安全、人权事宜、香港问题。议员们认为HUAWEI是中国的国有企业,妄称HUAWEI和中国安全机构有合作,因此HUAWEI设备有潜在的安全威胁。他们还认为HUAWEI参与了所谓“中国侵犯人权的一些行动”,因此不符合英国价值观。他们还污蔑中国对香港的国安立法,违反了《中英联合声明》,侵犯了英国国家利益。因此,基于维护英国国家利益和价值观的考虑,英国政府应该将HUAWEI设备迅速剥离。他们还希翼英国首相走得更远,将中国企业从英国核电站建设中除名。

二、美5月全面封锁HUAWEI的政府禁令成为英决定出台的借口

英国取消HUAWEI参与英国电信网络建设的另一层压力来自美国。在早些时候,约翰逊还能够抵挡住美国的压力,但2020年5月15日,美国产业与安全局(Bureau of Industry and Security)宣布更改出口管制条例(EAR),禁止HUAWEI购买基于美国App和常识产权设计的产品,改变了这一形势。根据美国政府新的禁令,未来HUAWEI生产的每一颗芯片都需要经过美国政府的核准,这事实上等于美国全面封锁HUAWEI。

在美国禁令出台后,约翰逊要求英国国家网络安全中心对使用HUAWEI设备进行重新评估。该中心得出结论认为,美国的决定限制了HUAWEI使用美国技术或者App生产重要产品的能力,并将对HUAWEI在英国供应新设备产生严重影响。鉴于这给HUAWEI供应链带来不确定性,英国再也不能有信心保证未来HUAWEI5G设备的安全性。

这一决定对中国研究小组的议员来说是一次“重大胜利”。中国研究小组领头人汤姆·图根德曾表示,欢迎政府的这一改变,网络安全中心对HUAWEI的风险重估,与议会党内意见和英国民调相符。军情六处前负责人约翰·索沃斯爵士(Sir John Sawers)在英国《金融时报》文章《英国应禁止HUAWEI进入其5G网络》中指出,允许HUAWEI在5G建设中发挥部分作用的最初决定是“合理的平衡”,但由于美国的制裁,这一情况已不复存在,英国现在有合理的技术理由来改变一月份的决定。

三、英电信运营商试图减轻被迫承受剥离设备的痛苦

对于英国电信运营商来说,剥离HUAWEI无疑是痛苦的。英国电信集团表示,在未来十年内将HUAWEI从英国电信网络中剥离出去是“不可能的”。该集团首席实行官菲利普? 詹森(Philip Jansen)曾在接受BBC采访时指出,HUAWEI在英国电信基础设施领域已经运营了20多年,是英国电信集团和英国电信业其他许多企业的一个大供应商。如果想在整个英国的基础设施中清除HUAWEI,没有10年时间根本做不到。

除了漫长的剥离期限,还有巨额的剥离成本。在向下议院的声明中,英国数字、学问、媒体和体育大臣奥利弗·道登指出,英国在一月份做出的决定已经使英国的5G 计划推迟了一年,损耗高达10亿英镑。从今年年底开始禁止采购HUAWEI5G新设备的新决定,将把5G推出时间再推迟一年,并将增加5亿英镑的成本。此外,要求运营商在2027年前将HUAWEI设备从5G网络中移除,将再增加数亿英镑的成本,并将进一步推迟5G的推广。这意味着5G的推出将延迟2至3年,成本高达20 亿英镑。沃达丰英国企业(Vodafone UK)首席技术官斯科特?佩蒂(Scott patty)曾对英国《金融时报》表示:“如果移动运营商被迫花费时间和金钱更换现有设备,英国在5G领域的领导地位将丧失。”

剥离过程导致英国国内电信网络服务的不稳定,也是英国政府担忧的事项。业内专家曾发出警告,如果HUAWEI套件剥离得太快,英国部分地区将有手机信号中断的风险。英国北方地区尤其依赖HUAWEI设备,而那里是保守党赢得2019年选举的重要票仓,这样做无疑冒着得罪支撑自己选民的风险。用奥利弗·道登自己的话来说,英国制定的拆除时间表越短,移动电信网络中断的风险就越大。

在英国国家网络安全中心对HUAWEI做出新的评估后,人们对于拆除HUAWEI设备的主要争论是在时间上面,这主要涉及禁止购买新设备的日期和清除所有HUAWEI设备的日期两个时间点。保守党内造反派希翼最晚明年早期开始禁止HUAWEI,并希翼在2024年末本次议会期限内完全清除HUAWEI,而英国运营商英国电信集团和沃达丰则希翼政府给予7年时间清除HUAWEI,以避免通讯信号中断。HUAWEI英国企业则希翼禁令能够在2021年底施行,最终清除日期在2025年6月份。

英国政府最终给出的2020年底和2027年底两个时间点,无疑是综合考虑了各方利益诉求的结果。如此一来,约翰逊首相既给党内造反势力一个交代,安抚了他们的情绪,有利于他团结保守党继续开展自己的新政,也算回应了美国和五眼联盟国家的压力,在未来的英美、英澳新等贸易谈判中展示自己的姿态,并确保在情报和安全问题上不掉队。英国本届议会将在2024年结束,如果届时技术更新或者英国舆论和美国政策发生改变,英国也有调整的余地。

四、英政府的决定是在走危险的“跷跷板”

综合来看,英国取消HUAWEI参与5G建设的这一决定延续了英国对华立场上的一贯做法,即在经济利益和国家利益、价值观立场之间找平衡、在对华关系和盟友体系之间找平衡。从中英“黄金时代”的合作立场来看,这一决定无疑是一“重大倒退”。但从中英关系交往历史来看,这其实是英国回归“两面性”对华外交的传统立场的表现。可以预见,英国未来将会在相关领域延续这一立场,一方面联合“五眼联盟国家”或所谓“民主十国”(包括G7国家和澳大利亚、韩国、印度)等所谓“盟友”,努力寻找替代性技术和方案,以摆脱对HUAWEI和中国的经济依赖;另一方面也不排除它伺机而动,两面下注,谋求更多经济利益。英政府的这一决定是在走危险的“跷跷板”,这将给后脱欧时代英国对华外交和后疫情时代英国经济复苏带来严峻考验。

 

文字编辑:齐天骄

技术支撑:高葛

签发:陈新

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