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赵晨:欧洲独立防务建设前景与美欧安全关系
编辑:赵晨 | 文章来源:《当代世界》2020年11期 | 更新时间:2020-11-11 16:30:00

提要:防务安全是欧美同盟关系的基石,美国川普政府不断向欧洲施压,蛮横催促欧洲满足美国单边诉求,这是否会反向促进欧洲的防务一体化和独立防务建设?本文在区分欧盟内部关于欧洲独立防务建设三种力量的基础上,探讨了美国疏离欧洲对欧洲防务的影响,指出川普“冲击波”带给”的德国的影响最大,令其向最主张欧洲独立防务的法国靠拢。鉴于德国对欧盟的领导力,它也间接带动整个欧盟防务建设,尤其是军备和军工产业方面的一体化提速。不过,防务依旧是欧洲一体化程度最低的领域之一,欧盟各国对美国和北约的军事保护都存在着不同程度的依赖,欧盟的军备整合计划仍然受到美国和北约制约,欧洲的独立防务建设仍面临着诸多的内外困难,无法在中短期达到完全“战略自主”的目标。

关键词:欧洲安全、共同安全与防务政策、北约、跨大西洋关系 

 

能否独立保卫自己,是二战后欧洲一直悬而未决的难题。欧盟虽然在经济上已经成长为世界第二大行为体,在地缘上也已扩展至欧洲的东部,但在安全上却仍然依赖美国领导下的北约的军事保护。川普任美国总统期间,欧美关系出现冷战后时期前所未有的裂痕,除了关税战、外交战之外,美国也对欧洲国家防务开支不足问题 “恶语相向”,反复指责欧洲盟友是“赖账者”(deadbeats),搭美国的“便车”,引发欧盟诸多国家的不满。这是否会促使欧盟加速摆脱美国束缚,加快自主防务合作进程,值得进行深入研判。

欧洲防务建设的三种路径 

欧盟是一个非常复杂的国家联合体,它兼具超国家性和政府间性两种性质,共同安全与防务政策(CSDP)是其中政府间色彩最浓的成分之一。在欧盟安全框架内,存在着持不同看法的三种力量:第一种是继承了戴高乐传统,主张发展欧洲自身防务力量,独立保障欧洲生存安全并对外投射影响力的法国。法国拥有联合国安理会(UNSC)常任理事国席位,本国拥有核打击力量。在冷战期间,它建立了自己的核三角力量(即同时具备陆、海、空三基发射核导弹的能力),并独立制定了国家威慑和核武器部署原则。法国是欧盟内独立意识最强的国家,在戴高乐任总统时期它曾退出北约,直至2009年才重返这一美国领导的军事同盟。在欧洲一体化扩展到防务领域后,法国希翼欧盟成为法国的“力量倍增器”,以欧洲的“伟大”实现法国的“伟大”,让欧盟成为世界格局中的重要一极。

第二种力量是地处与潜在地缘政治敌手——俄罗斯交锋“前线”的波兰、罗马尼亚、波罗的海三国、瑞典等北欧国家,以及荷兰等亲美国家(英国如未脱欧,当然也属于这一阵营)。相比欧盟,它们更加相信美国和北约保卫它们安全的能力,它们也有很强的意愿维系跨大西洋关系,对俄罗斯则有更多的“信任赤字”和不安全感。有的中东欧国家(如波兰)对“多边主义”机制不太信任,甚至认为欧盟的“战略自主”不过是法国“反美主义”的“阴谋”。再比如丹麦,它拒绝参加任何可能给欧盟增加军事内容的合作,“选择不加入”欧盟的共同安全与防务政策。

第三种是观点处于上述二者之间,既愿意适度推进欧洲防务一体化,同时又坚持北约作为欧洲防务主体的地位不可动摇的欧盟成员国,以德国为代表。德国在冷战期间,部队完全由北约控制,没有真正自己的参谋人员,但冷战的结束大大降低了德国对美国的安全依赖,使德国更愿意将防务政策纳入欧盟的职权范围,德国安全政策的“欧洲化”(Europeanization)和德法之间的军事合作日益密切。不过同时德国也认可美国前国务卿奥尔布莱特关于欧盟和北约防务分工的三 “D”讲话原则,即欧洲的共同防务“不脱离”(no delinking)北约、不得与北约功能和任务“重叠”(no duplicating),不得“歧视”(no discrimination)非欧盟成员国的北约盟国。这也就意味着欧盟的防务建设不能替代北约,只可发挥辅助作用。

冷战后欧盟安全的总体发展进程与以德国为代表的第三种力量的理念相近,一方面欧洲各国普遍认为“为了应对国际危机,欧盟必须拥有自主行动的能力,得到可靠的军事力量的支撑,它可决定使用这些力量的手段,并去做这样的准备”,1999年负责协调欧洲防务的西欧联盟(WEU)并入欧盟,随后欧盟成立了“欧洲军团”、“欧洲快速反应部队”和各种“战斗群”(Battle Groups),并开展了数十次小规模的“共同防务与安全政策”民事和军事行动任务,比如打击非洲之角的海盗,维护海上飞行安全等。但另一方面,欧盟的防务建设和军事行动仍从属于北约的领导和整体安排,即使是法国也发现自己的主张在欧洲少有追随者,不得不同意大西洋联盟“是各成员国进行集体防御的基础”。 2016年发布的“欧盟外交与安全政策的全球战略”中,美国是唯一一个被定义为核心伙伴的国家,同时联合国及北约这两个国际组织也被欧盟定义为核心伙伴,同北约的合作很明显对欧盟意义重大。

按照上述这种思路构建的“美主欧从”欧洲安全架构在西方力量握有绝对优势,以及美欧关系协调顺畅的时期比较稳定,但一方面2014年乌克兰危机后,欧洲重现地缘政治问题,另一方面美国川普政府又轻视盟友,处处希翼“美国优先”,这些因素叠加促使欧洲内部第三种力量,特别是德国的“战略自主”意识增强,出现向法国靠拢的趋势。

川普对欧洲安全的冲击 

川普带有民粹主义色彩的对外战略和政策给欧洲带来极大的困扰。防务安全合作本是跨大西洋关系的“硬核”,是美国和欧洲同盟关系的真正体现。但川普却以北约的欧洲成员军费开支没有达到占GDP2%的标准为由,不断“敲打“这些欧洲盟友:2018年7月的北约峰会,川普声称欧盟不能每年享受着1510亿美金的对美贸易顺差,却让美国人花钱保卫欧洲的安全,要求后者增加军事投入尽快达到北约标准,威胁称否则将终止美国的“无偿保护”;就在这次北约峰会期间,川普在接受美国哥伦比亚广播企业采访时,说欧盟是比俄罗斯和中国“更恶劣”的“敌人”(foe),在二战后,这是第一次有美国总统这样“定位”欧盟;2019年3月,川普提出一项“成本+50”(Cost Plus 50)的计划,涉及德国(和日本)等盟国——后者不仅要全额支付美国驻军费用,还要额外缴纳50%的“会员费”,理由是这些盟国享受了美国驻军保护这一 “特权”(privilege);川普对欧洲对美最大顺差国——德国特别不满,他甚至恫吓称“虚伪的”德国已成为俄罗斯的“俘虏” (captive),2020年7月,五角大楼按照川普的命令从德国撤走1.2万名美军,以对德国在军费分摊、北溪2号天然气管线等事务上不配合美国进行“惩罚”。

冷战后,西欧国家享有宽松的地缘政治环境,再加上二战后的“长和平“状态以及对战争的反思,德国等国家形成了“和平主义”学问,它们不愿在军备上过度消耗资源,所以23个加入北约的欧盟成员国中,防务开支达到GDP占比2%的只有拉脱维亚、希腊和爱沙尼亚3国(整个北约也只有5个国家达到此目标,除上述3国外,再加上美国和英国)。在奥巴马任美国总统时期,随着美国战略重心东移,美国已经开始希翼欧洲盟友增加防务开支,为美国“分担责任”,2014年北约威尔士峰会定下了努力在十年内各成员国军事开支达到 GDP2%的目标。但川普放弃了协商方式,对欧洲国家“蛮横”地进行“极限施压”,他发推特写道:“德国向俄罗斯支付数十亿美金的天然气和能源费用,北约得到了什么好处?为什么29个国家中只有5个国家履行了义务?美国承担着保护欧洲的费用,但却在贸易中损失了数以十亿计的美金。北约各国必须马上将防务开支增加到其GDP的2%,而不是在2025年前。”他还在北约峰会上提出,北约各国的防务开支GDP占比不仅应达到所承诺的2%,还应进一步提高到 4%。在以“交易”的眼光看待国际事务的川普看来,欧洲是需要美国提供安全的“客户”,而非盟友,所以它们必须“付费”。

川普的言行令欧盟颇为焦虑,使其独立自主的意识显著增强。2017年1月欧盟理事会前主席图斯克在一封致欧洲27国领导人的信中,将美国总统川普“令人担忧的主张”列为“欧盟面临的外部威胁”之一。图斯克称欧洲27国领导人中的大多数同意他的看法,欧盟正面临自1957年罗马条约(Treaty of Rome)签署以来不曾发生过的大规模挑战。欧盟委员会前主席容克也称:世界“比以前更不稳定,大家大陆今天面临的外部挑战成倍增加”,“在当今世界,欧洲无法确定昨天的话今天依然有效”,“过去的盟友在明天很可能不一样”,因此欧洲要整合自己所有的政治、经济和军事力量,不仅要像以前一样做世界的“买家”(payer),还要当一名全球“玩家”(player)。法国和德国作为欧盟的两个“核心国家”,其领导人都发出了欧洲需要“战略自主”的呼吁。德国总理默克尔在2017年北约峰会期间,因川普有意避开不提体现“集体防御”核心精髓以及美国对保卫欧洲承诺的北约条约第五条,她公开表示“大家可以完全仰赖他人的时代在某种程度上已经结束了……大家欧洲人必须真正地把大家的命运掌握在自己手中”。法国总统马克龙更为激进,2019年他在接受英国《经济学人》杂志采访时发表了“北约脑死亡”的言论,对美国和土耳其在北约内的表现表示不满,直接指出欧洲需要摆脱对美安全依赖,建立一个“有肌肉”的欧洲。即使是已经退出欧盟的英国也开始注意做“最坏的打算”,减少对美国的军事依赖,英国国防大臣本?华莱士在接受《星期日泰晤士报》采访时表示,自己担心川普领导下的美国会推行越来越孤立主义的政策,甚至达到夜不能寐的地步,英国永远是美国联盟的一部分的假设不再有效,英国必须增加对军事装备的投入,减少未来冲突中对美国空中掩护和侦察机资源的依赖。

欧洲共同防务的进展 

川普对维系欧美共有价值的轻蔑和故意绕开北约第五条,让欧洲国家惴惴不安,将德国等一些对欧洲共同防务持犹疑态度的国家加速推向法国一边。2019年的慕尼黑安全报告即指出“美国未来角色的日益不确定性引发了关于欧洲战略自主性的新的讨论”。德国以及多数欧盟成员国的普遍看法是,随着安全威胁来源越来越多样化,特别是川普上台后多次威胁欧洲盟国提高军费,美国的安全承诺不再像从前那样可靠,为此有必要加强自身防务能力建设,以共同应对突发危机、减少对美国的依赖。在马克龙发表“北约脑死亡”的言论后,德国总理默克尔当时认为马克龙过于激进,她婉转地说北约的作用不可或缺。但在经历2020年6月川普从德国撤军事件后,她的态度又变得强硬起来,称如果美国现在想要推卸自己作为全球性大国角色所应承担的责任,欧洲也不得不重新对欧美关系进行根本性再思考。德国在2008年世界金融危机过后,凭借其经济优势对欧盟的影响力显著上升,在欧债危机、难民危机等一系列欧盟内外危机处置中扮演了领导角色。防务问题本非它的长项,但面对世界格局的变化和美国离开的危险,它也开始积极涉足这一领域。2017年7月,德国发布近10年来的首部《国防白皮书》,提出适时重启 “欧洲防务共同体”构想,以及“创建指挥欧盟军事行动的联合司令部”和“深化欧盟成员之间永久性防务合作”等倡议,并提出应致力于建立一支统一的“欧洲军队”。法国作为独立性最强的欧洲大国,在这种情况下,更从底线思维着眼一旦美国退出北约,欧洲防务安全怎么办的问题。法国总统马克龙2020年2月7日发表了“法国防务与威慑战略”主旨演说,表示巴黎愿意将它的300枚核弹头用来保卫欧洲。

英国脱欧使得法德两国成为欧盟防务领域最重要的“发动机”,欧洲范围的独立防务首先是它们之间的双边防务合作。2019年1月法国和德国在奠定它们双边关系基础的《爱丽舍条约》签署55周年之际,制订和签署了旨在深化双边合作,稳固法德核心的《亚琛条约》。该条约除了整合两国经济,促进边境地区人员往来之外,最重要的就是承诺彼此遭遇军事攻击时会并肩作战,而且开始筹组一个新的联合防御和安全委员会,以协调军事部署、军事设备出口规则等硬防务和软安全事项。法德两国还将其双边层面上达成的共识推至欧盟层面:2017年法德向欧盟国防部长会议提交共同提案,激活了2009年《里斯本条约》内关于欧洲共同防务与安全政策的“永久结构性合作”(PESCO)条款,2017年11月,法国、德国等欧盟23个国家的外交和国防部长签署启动永久结构性合作的联合告知书(12月葡萄牙和爱尔兰宣布加入,使框架成员国增加至25个),承诺将发展共同防务能力、共同投资防务项目,以便增强彼此的军事实力。目前此框架已初步确定开展包括军事培训、网络安全、海洋监视、后勤保障、救灾和战略指挥等诸多领域的17个防务合作项目。参与“永久结构性合作”的成员国同意履行“有雄心且更具约束力的共同承诺”,包括实质性地提高防务预算以达到约定目标,防务支出的20%用于防务设备,2%用于防务技术研发。这虽然部分是为了响应北约和美国的要求,但此框架明确要求成员国应优先通过欧盟国家间合作对欧盟及本国现有防务能力缺陷进行弥补,要求成员国的防务力量储备、技术标准和行动资金应满足欧盟战斗群和理想化防务目标的要求,并在军工发展上参与欧盟的项目,选择欧洲防务署和欧洲共同军备合作组织(OCCAR)提供的框架,以增强欧盟的防务技术和工业基础,这都从军备角度体现了欧盟的战略自主性,会降低欧盟对美国武器出口的依赖。法国总统马克龙清晰地表态“大家增加军费是为了建立自主的欧洲军队,而不是购买美国的军火”。前欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼称“永久结构性合作这个历史性决定会让欧盟成为可靠的全球安全提供者”,体现出欧盟领导人不想再将欧洲安全和防务“外包”给美国的强烈意愿。

此外,欧盟还于2017年设立了欧洲防务基金(EDF),在欧盟2020年通过的2021-2017七年总预算中为该基金拨款130亿欧元,参加PESCO项目的成员国均可从此基金申请研发资金;2019年冯德莱恩任欧盟委员会新任主席后,专门在新一届欧盟委员会中成立“国防产业和空间总司”,并委托欧盟外交与安全政策高级代表博雷利筹建“欧洲防务联盟”,希翼通过防务联盟建设,为欧盟高技术产业和经济发展注入新动力。欧盟的两个最强国——法国和德国,针对欧洲军工产业的短板,还启动了一些具有标志性意义的合作,比如战斗机和航空母舰项目。2017年马克龙和默克尔宣布两国将联合研发“未来空中作战系统”(包括新一代战斗机和无人驾驶飞机等相关武器),2019年2月两国防长签署联合开发新一代战斗机合同,以在2040年前完全取代法国“阵风”战斗机和德国的“台风”战斗机。为此,德国拒绝了美国的要求,表示不会选择洛克希德-马丁企业研制的F-35战斗机来替代现有的德军“旋风”战斗机。法德两国目前已吸取西班牙参加此项目,未来还可能接纳更多对此感兴趣的欧盟成员国。航空母舰更是具有极高象征性意义的武器,2019年3月,德国前国防部长安妮格雷特·克兰普- 卡伦鲍尔(她本是默克尔指定的接班人)在回应法国总统马克龙的欧洲改革提议时,提出“建造欧盟航空母舰”的构想,并且得到默克尔的支撑。尽管这一项目如何实施尚存在很大变数,但对于二战后重未拥有航母的德国来说,提起这一合作倡议本身就很有很强的政治意义。

但是大家也应看到,欧盟内亲美的第二种力量并未因川普的举动而改变自己的观点。比如波兰虽然参加了“永久结构性合作计划”,并申请加入首批“欧盟医疗指挥中心”项目,但它实际上对欧盟防务合作并不热情,甚至公开表示反对;波兰还积极承接从德国撤出的美军,不仅表态愿意为美国驻军支付费用,还计划花费20亿美金建设美军驻波永久性军事基地,波兰总统杜达在访美时甚至谄媚地称可将其命名为“川普堡”;对马克龙提出的“欧洲军”的想法,荷兰首相马克·吕特在 2018年11月明确表示拒绝,认为加入欧洲军对荷兰而言“太过超前”,北约依然是荷兰的国防政策基石。同时,美国和北约也在利用欧盟的防务一体化来达成自己的目标,比如它们督促欧盟要提高欧洲内部的军事机动性,以保证北约军队能够快速从欧洲西部调运到东部前线,毕竟现有欧洲各国的桥梁、道路未必能够承载坦克等重装车辆通过,各国海关对军事物资还有各种规定。为此,2017年9月欧盟国防部长会议期间,立陶宛、比利时、荷兰、卢森堡等国提议在“永久结构性合作”框架下建立“军事申根区”(Military Schengen zone),以便应对突发事件时快速部署军队和物资。2018年3月欧盟委员会发布“军事申根区”的行动计划,包括:1)汇总欧盟及其成员国的军事需求;2)评估泛欧洲的交通运输网络,确定适合军事运输的基础设施,规划新建或升级改造军民两用基建项目;3)成员国之间简化或取消对军事行动的边检手续,加强在跨境军事行动中的协调配合。综合来看,“军事申根区”计划既对北约有利,也是欧洲防务一体化的必要举措。

前景与展望 

总体而言,防务是欧洲一体化程度最低的领域之一,欧盟各国对美国和北约的军事保护都存在着不同程度的依赖,但是川普的蛮横态度让它们增加了危机感,促使它们在欧盟框架下加大协调力度,增进了战略合作,川普对欧盟自主防务无形中起到了“加速器”的作用。曾为美国“半保护国”的德国受到的冲击最大,它在向独立性最强的法国方面靠拢的步伐也迈得最大,并带动整个欧盟防务建设,尤其是军备和军工产业方面的一体化提速。

但欧洲的独立防务之路道阻且长,它至少还面临着这样四个问题:第一是基础薄,武器系统通用程度差,欧盟27国共有16套坦克系统、28套军舰系统和19套战斗机系统,要想整合这些系统,避免重复建设就需要很长一段时间;第二是各国对地缘政治局势的敏感度不一致,对欧盟承担欧洲安全保护者的信心和态度不一,比如本文提到的欧洲第二种力量就更信任美国的军事力量;第三就是安全学问存在差异,比如德国在二战后形成的“和平主义”学问让其对海外军事干涉非常谨慎,但法国就更加激进,安全学问也影响到德国的军事实力,德国国防军现役主战坦克目前只有四分之一处于完好状态,数量不如波兰的一个装甲师;第四就是欧盟在共同安全与防务政策领域实行成员国一票否决制,重大决策很难在短时间内及时做出,能够达成的举措都是在最大公约数基础上妥协的结果,考虑到美国对某些国家的巨大影响,欧盟的安全政策很难直接违抗美国的意志。不过,另一方面,法国这样的独立性较强的国家也会“嫌弃”欧盟冗长的决策程序,希翼以欧盟之外的机制,更灵活地践行法国所倡导的“更具雄心”的战略。2018年6月25日,在法国的倡导下,法国、德国、西班牙、葡萄牙、比利时、荷兰、爱沙尼亚等7个欧盟成员国,以及已经选择脱欧的英国和在欧盟军事政策上“选择例外”的丹麦联合建立了“欧洲干预倡议”(European Intervention Initiative,简称E2I)这一新军事机制,该机制与欧盟管理机构脱钩,目的是使得欧洲在危机出现时高效进行干预。这种差异性一体化未来可能成为欧洲独立防务建设的“新常态”。

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