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张金岭:法国人究竟将如何退休——法国退休制度改革与平等边界的重构
编辑:张金岭 | 文章来源:《光明日报》2020年02月06日14版 | 更新时间:2020-03-30 10:32:00

自去年12月以来的法国全国大罢工,目前正在日渐平息中。这次罢工是法国自1995年以来规模最大的一次,主要推动者是以国有铁路企业和巴黎公共交通企业工会为代表的享受特殊退休政策的雇员,目的是针对法国的退休制度改革。

罢工导致的公共交通瘫痪给法国尤其是首都巴黎造成了严重影响。而且,此次罢工不仅让两家交通企业遭受重大经济损失,也使众多法国经济部门错失岁末年终的节日经济活跃期。

1.改革的背景与缘起

在当代法国,退休制度改革向来是个难啃的骨头,过去三十年间,数次涉及退休制度的改革均遭遇过不同程度的罢工抗议。

早在20世纪初,法国就出现了现代退休制度的某些雏形。历经百余年发展,最终形成了非常碎片化的制度体系。近些年来,由于经济发展低迷、人口老龄化等因素的多重影响,其退休制度日益受到严重挑战,尤其是总体上面临着巨大的财政赤字,几乎走在崩溃的边缘。在此背景下,法国政府一直想建立一个稳固、持久且统一的退休制度,不但为了确保已退休人员拥有较高的养老金水平,也着眼于为未来退休人员的合理权益提供保障。

2017年,马克龙在竞选法国总统时就表示,要对碎片化的退休制度进行改革,建立“统一制度”。作为一种积分机制,新制度的核心理念是,无论任何人、任何时候缴纳养老保险金,所缴每一欧元保险均对应着同样的权益。很明显,这场改革就是要打破行业之间的差异壁垒,建立一个统一制度,试图让每一个人都真正地享有同样的权益。

据官方统计,目前法国有在职人口近2800万、退休人口1600万,二者比例约为1.7∶1。受人口老龄化的影响,未来这一比重将会持续下降,2040年预计为1.5,到2070年将下降至1.3。由此,法国退休体系将面临越来越大的财政压力。实际上,如今很多实行特殊退休制度的行业早已陷入较为严重的财政困境。总体来看,在这些特殊退休体系内,有470万人缴纳养老保险,同时则有450万人领取养老金,在职人口与退休人口比重为1.04,而在国有铁路企业这一比重仅为0.55,养老金早已入不敷出。

2018年法国整个退休制度面临着29亿欧元的财政赤字,占其GDP总量的0.1%。虽然部分行业退休体系的养老金稍有盈余,但整个退休制度却受到存在严重赤字的特殊体系的拖累,比如目前仅国有铁路企业退休体系的财政赤字就达33亿欧元。而这些亏空则需要由存在盈余的退休体系与国家财政予以贴补。

2019年初,法国65岁以上人口的比重已达20%,比20年前提升了4.3个百分点。而在此20年间,20至59岁的劳动力人口比重则降低了 4个百分点。据估计,到2040年时,65岁以上人口的比重将会达到25%。持续加重的人口老龄化会降低就业人口与非就业人口的比率,进而会增加养老金体系的财政压力,并催生贫困现象。

实际上,诸多特殊退休体系也不是持久不变的。当法国普通退休制度法定退休年龄从60岁推迟到62岁时,很多特殊体系的法定退休年龄也相应地延迟了2年。但是,相较于普通制度,它们依然享有很多优待。

2.改革的焦点与方向

数量众多却所涉人口较少的特殊退休制度是这场改革的焦点。目前,法国非常碎片化的退休制度共有42种不同的体系,它们基本上都是按照行业领域设定的。除面向大多数人的普通制度外,其余的均可称为特殊体系,但其中有一些更可谓是“特殊中的特殊”,尤其是铁路工人、巴黎公共交通、公务员等十余个职业群体的退休体系。

特殊退休体系的最初建立是为一些战略部门与领域吸引高资质的员工。这样可以照顾到不同职业领域各自的特殊情况及其之间的差异,以便在向某些行业倾斜的情况下体现公平;但另一方面,这种理念却也实际上引发了社会普遍不满的不平等现象,以及不同行业之间相互攀比。诸多特殊退休体系的优越性,不仅表现为退休年龄普遍早,还包括领取全额养老金的年龄普遍低、养老金水平普遍高等。

据法国团结与健康部相关部门的统计,2017年在法国所有新退休人员中有7%的人是在60岁以前退休的,而普通退休制度中的退休者占比却不到 1%,其余全部来自特殊体系。与此形成强烈对比的是,在国有铁路企业有89%的人在60岁以前退休,巴黎公共交通企业也有84%的人如此。

就其人口规模而言,普通制度涉及绝大多数人,覆盖82%的人口。尽管这些特殊退休体系所涉及的人口不多,但却极具象征性地被许多人视为不平等、不公正的特权制度的代表。而享有这些制度优待的人则不愿意被改革切走自己的蛋糕,令其利益受损。因此,意愿冲突是比较强烈的。

虽然这场改革还处于持续酝酿与谈判阶段,但一些核心的变革原则已经逐步明晰。改革首要实现马克龙所说的“每一欧元养老保险都对应同样退休权益” 的初衷,并取消特殊退休政策。除此以外,还有一些其他的关键目标,比如要面向低收入人群进行再分配,以确保他们可以获得更好的养老权益,同时也要纠正男女两性退休金不平等的问题,以及保护职业生涯遭受断裂或不完整的就业人口,确保人们可以自由选择职业而不必担忧退休问题等。

法国的各种特殊退休体系均有悠久的历史,打破特权的改革势必会遭到抗议。政府对此有足够的认知,所以在改革动议中明确表示改革会逐步推行,给定一段时间的过渡期,不但新制度的试行从2025年开始,而且将会在经历长达15年的过渡期后于2040年正式全面施行新制度。新旧制度的衔接将确保人们在旧制度中获取的权益百分之百地保留在新制度中。

改革的一些技术细节目前还没有敲定,未来必将是一场艰难的涉及多方利益主体的谈判。退休制度改革的方向简单而清晰,但在技术细节上会非常复杂,比如诸多政策引导年龄的确定等,都是需要费力气去谈判协商的。

按照法国政府推进改革的节奏,目前还处于向众多社会伙伴进行征询、与关键工会组织谈判的阶段。史无前例的连续大罢工是旧制度受益者对政府的示威施压,以期获得协商谈判的筹码。这也恰是法国社会运动的传统做法。

3.社会平等边界的重构

法国养老金体系存在财政压力的原因是多重的,既受到人口老龄化、经济形势、产业结构的影响,也与其劳动力市场变革、退休制度设计等诸多结构性问题有关。而且,在很多社会阶层的理解中,养老金体系的财政平衡本身并不是退休制度改革的唯一目的,对于身处多重困境的法国而言,后者对其综合改革具有重要的带动作用。作为一个重要的切入口,改革退休制度既可以直接缓解养老金的财政压力,促进其财政供给的可持续发展,又有益于调整劳动力市场中的人口结构,维系其劳动力人口的代际平衡,更是对社会民众渴望行业间公平的回应,助力于社会团结的巩固。

值得注意的是,在大罢工背景下,走上街头抗议的民众并非只是退休制度改革的反对者,还有大量支撑者,尤其是反对国有铁路企业与巴黎公共交通企业退休制度的抗议者。法国民调机构Elabe于大罢工前夕公布的一项调查结果显示,近三分之二(64%)的人表示支撑建立积分制的统一退休制度。另外,55%的民众认为法国现有退休制度在财政方面不具可持续性,57%的民众认为在职人口应当工作更长时间。总体而言,改革虽然遭遇了强烈的反对,但建立统一退休制度的民意支撑是广泛存在的,多数人对退休制度现状的认知也较为清醒。

这场罢工直接针对的是退休制度改革,却也深刻地折射出当代法国社会的某些困境,集中表现为日益突出的“不平等”现象与持续加重的社会分化。

法国人要的是平等与公正,这样的诉求在他们的眼中极具象征意义。从社会舆论来看,很多特殊退休体系体现出来的特殊优待早已远远超出对其所属行业应有的照顾,在原本要维系的平等之外导致了新的不平等。因为,有些行业的职业危险或艰苦程度已经大幅减弱,而它们在退休问题上所拥有的优待却甚为丰厚。

每个特殊体系都局限在特定的行业领域,而且都是些传统行业,在职人员与退休人员之间的比重较小,养老保险收支失衡,因而国家财政、地方政府与普通退休制度不得不拿出资金给予它们支撑。如此,既增加了整个退休制度总体的财政负担,也损害了其他行业雇员的利益。实际上,法国也存在某些专门的税收,用以支撑某些特殊退休体系,比如专门用于补贴电力与燃气行业退休制度的输送税等。但这种制度性的行业倾斜如今越来越被视为不平等、不公正的表现。

不过,法国依然承认某些行业工作存有职业危险或条件艰苦,并在新的退休制度中对此有所顾及与保留。所以,如何在新的时代背景下实现不同行业之间退休制度的平衡,维系社会公正与团结,是当代法国社会治理中的一个关键议题。但是,少数受到退休优待的职业群体对此问题的认知与态度不同,尤其是他们身处影响国家经济、社会与政治稳定的诸多关键领域,他们对退休制度改革的抗议是一种不容忽视的势力,会给国家秩序带来很大挑战。因此,法国政府目前虽然依然坚持改革初衷,但至少在改革推进的步骤与技术调整方面已经有所让步。

从另外一个角度看,法国退休制度改革所遭遇的挑战并不仅仅在于如何协调少数特殊行业群体的利益诉求,以及回应广大普通民众要求平等与公正的呼声,更为重要的是如何重建社会平等与公正的边界,而后者也正是这场规模空前的大罢工及其背后社会冲突的本质。

 

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(联系 张金岭:zhangjl@cass.org.cn

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