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深度讨论:如何看待中欧经贸关系中的“中国市场经济地位”

时间:2016年5月30日

 

江时学:感谢复旦大学欧洲研究中心主任丁纯教授、同济大学德国研究中心主任郑春荣教授参与大家的讨论。

近来“中国市场经济地位”一词经常出现在国内和欧洲的媒体中,颇为引人注目。众所周知,中欧经贸关系快速发展,成为实实在在的“双赢”。但欧盟在是否承认中国的市场经济地位这个问题上却犹豫再三。

记得在2011年夏季达沃斯论坛上,温家宝总理说:“不久以前,我同欧盟委员会主席巴罗佐通电话,我再一次向他明确表示,中国至今相信欧洲经济能够克服困难,中国仍然愿意扩大对欧洲的投资。但是同样我也希翼,欧盟的领导人、欧洲一些主要国家的领导人也要大胆地从战略上看待中欧关系,比如承认中国完全市场经济地位。其实,按照WTO规则,中国完全市场经济地位到2016年就为全世界所承认,早几年表示出一种诚意,是一种朋友对朋友的关系。下个月我将同欧盟领导人进行会晤,我希翼这次会晤能够有所突破。”

但意大利学者、律师Bernard O’Connor认为,2016年不是中国自动获得市场经济地位的“最后期限”(deadline)。许多中国人、欧洲人和美国人都错误地理解了中国“入世”议定书。他还认为,第15条并没有说中国会自动获得市场经济地位。这一条款仅仅表明:第15条的某些内容在15年后不再适用。(This provision does not say that China will get market-economy status. It just says that a very specific provision of Article 15 will cease to apply.)你们如何评价这位意大利学者的看法?

丁纯:有关中国市场经济地位问题上欧盟国家方面总体来说颇为坚持这非政治歧视,而是客观经济标准不达标问题;中国在已签署和承诺的相关条款实行上仍有相当差距,这一态度也体现在其对华BIT谈判及对中欧自贸协定的可行性探讨的态度上。这背后是发达国家如美欧等现实利益与规制掌控问题。而从中方视角看,中国市场化程度勿用置疑,瑞士等均承认大家市场经济地位,与已获得市场经济地位的俄罗斯相比,结论不言自明。

刘衡:3年前(2013年5月),我曾接受欧洲所网站的采访,就所谓的市场经济地位问题谈了一下个人的想法(参见http://ies.cssn.cn/wz/bwzf/201305/t20130528_2462904.shtml)。时至今日,我的主要观点没有发生变化。

这里我想重申一下相关的2个观点。第一,市场经济地位有两种理解,一个涉及对整个国家经济体制的总体评价,即一国市场经济的发展程度;一个限于国际贸易救济领域,为确定相关价格而采用的一些技术性规定。《中国入世议定书》第15条主要规范的是在反倾销操作中的市场经济待遇,核心是替代国做法问题,属于第二层理解。很多人混淆了二者,才出现所谓的中国的市场经济问题。为避免歧义,下面分别简称为“市场经济地位问题”和“市场经济待遇问题”。第二,《中国入世议定书》第15条规定虽然涉及市场经济地位问题,但调整的对象是市场经济待遇问题。就该条来说,前者是炒出来的伪命题,后者才是真正的问题。

如果这位意大利学者、律师提及的市场经济地位是我谈及的第一层含义,那么他的看法和我3年前阐述的理解完全一致,即“第15条并没有说中国会自动获得市场经济地位。这一条款仅仅表明该条的某些内容在15年后不再适用”。从条约说明的角度讲,这种理解是最符合该条通常含义的说明。当然,该条不会妨碍任何其他世贸组织成员(包括欧盟)认为,在该成员与中国的关系之间,中国已自动获得了市场经济地位。

叶斌:《中国入世议定书》第15段并未出现“非市场经济”一词,也没有直接给中国贴上非市场经济的标签。不过,其d项“如果中国根据进口成员国的国内法证明自己是一个市场经济体”暗示WTO成员可能假定中国是一个非市场经济体。由于2016年12月11日后失效的条款仅涉及非市场经济方法,并非直接针对成员方对市场经济地位的认定,中国难以从该条款中自动获得市场经济地位。

由于反倾销调查中的非市场经济方法应于2016年终止,这给人造成一种印象,即中国将在2016年后自动取得市场经济地位。甚至前任欧盟贸易专员德古赫特在2013年11月对欧洲议会演讲时也提到,2016年中国将会获得市场经济地位。这一观点受到欧洲议会议员的批评,多名议员在不同场合声称拒绝承认中国为市场经济体。

在中国入世之初,市场经济地位问题直接关系反倾销调查的方法,但是随着相关条款届满的日益临近,市场经济地位与反倾销调查方法之间将失去关联意义。从我国商务部和外交部的近期表态来看,我国政府的诉求在于应终止反倾销调查中的第三国替代方法,而非寻求承认市场经济地位。这一诉求既符合对入世议定书的解读,也是相当务实的,避免单方面对欧盟作过高的期待。

江时学:中国的入世议定书有这样的文字:(ii)如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。无论如何,(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止。请问,市场经济地位与“(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止”究竟是什么关系?

郑春荣:较长时间以来,各欧盟成员国几乎都认为中国在2016年底将“自动”获得市场经济地位。甚至欧盟委员会贸易委员德古赫特2013年11月还曾向欧洲议会表示存在着上述“自动机制”。正因为如此,当时,德国还想通过推动欧盟提前给予中国市场经济地位,来换取中国在某些方面做出让步作为回报,但这一算计最终没有成功。这可以理解为,欧方最初是将市场经济地位与“(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止”相互挂钩的。但是,随着这个日期的临近,欧盟内担心给予中国市场经济地位会给欧盟经济、产业、就业等带来不利影响的声音日益响亮,于是,欧盟内就有考虑如何阻止或避免上述“自动机制”。他们要么不承认市场经济地位与“(a)项(ii)目”之间的联系,要么根本不提“(a)项(ii)目”,而只是强调中国没有达到欧方所谓的市场经济标准。

丁纯:大家应该注意到,在对这一问题的态度上,欧盟成员国态度有异,主要取决于其和中国的双边经贸及其自身的比较优、劣势。有些国家如意大利似持较明显的反对态度,有的则较开放。同时也有美国的影响。

刘衡:第15条不调整市场经济地位问题,中国是否获得市场经济地位或者具有市场经济地位与它没有必然联系。该条之所以会与市场经济地位扯上关系,是因为其中规定,如果在2016年12月11日前,一成员给予中国市场经济地位,或者某行业或部门以市场经济待遇,则中国产品或该行业或部门的产品应采用国内价格。但这种规定本身并没有给任何世贸组织成员施加一定要在关键日期之后给予中国市场经济地位的积极义务。是否给予这一地位,属双边范畴,世贸组织不予干预。在该关键日期之后,即使在双边范畴,是否给予这一地位的问题也会成为伪问题。15年“终止”的是在反倾销操作中不采用中国产品国内价格的做法,即“替代国”做法。

叶斌:2016年12月11日后失效的条款仅涉及非市场经济方法,并非直接针对成员方对市场经济地位的认定。换言之,2016年12月11日终止的是市场经济地位与反倾销调查计算方法的关系,无论成员国此后是否承认中国市场经济体,该时间节点之后成员方都不能在反倾销调查中采用非市场经济计算方法。

尽管对《中国入世议定书》第15段存在不同理解,但是欧盟委员会法律评估承认中国入世议定书中的部分条款将届满失效,欧洲议会内部法律评估也认为2016年12月11日之后不以中国价格为基准的替代方法不再可用。

不过,欧洲议会内部法律意见又认为,上述结论并不妨碍a项说明为如果相关产业显示未能满足市场经济条件时仍可采取替代方法。有批评指出,如果采纳这种说明,将使ii目的届满失效完全失去法律意义。

中方要求欧盟履行国际承诺和终止第三国替代方法的诉求是站得住脚的。根据第15段d项:“无论如何(In any event)a项ii目的规定应在加入之日后15年终止”,依条约的整体说明,“无论如何”应排除上述欧洲议会法律评估的观点。不仅如此,中方的诉求还可从WTO裁决中找到支撑,WTO上诉机构在欧共体紧固件案件中指出根据中国入世议定书“特殊规则”将于2016年到期。

江时学:欧洲议会全体会议在5月12日通过一项非立法性决议,反对承认中国市场经济地位。你如何看待欧洲议会的这一动作?

刘衡:关于欧洲议会5月中旬通过的反对承认中国市场经济地位的决议问题。坦率地讲,我没有阅读该决议的内容(无论是英文还是中文译文)。除了时间宝贵这种最俗套的借口外,原因在于我有两个也许并不正确的判断:首先是,无论是承认还是不承认中国的市场经济地位,都不能构成关键日期之后继续采用“替代国”做法的法律上可成立的理由;其次是,我从未觉得欧洲议会有可能承认中国的市场经济地位。总结起来就是,欧洲议会干什么是它的事情,与第15条的规定没什么法律关联性。

郑春荣:欧洲议会全体会议通过一项非立法性决议,反对单边承认中国市场经济地位,其目的在于“先发制人”,设置一道闸门,为欧方在与我国有关市场经济地位的磋商谈判中增加讨价还价的筹码。这让人想起当年中欧光伏争端中,欧盟委员会一开始也是决定征收临时的惩罚性关税,为谈判增加筹码,最后争端以中欧双方的谈判妥协而解决。从欧洲议会决议看,它表示“一定要遵守世贸组织规则”,这至少暗示欧洲议会到12月应会同意终止对华反倾销的“替代国”做法,即“(a)项(ii)目“规定的内容。至于给予市场经济地位,欧方想要设置许多附加条件。

丁纯:欧洲议会此决定非立法性,但其导向和作用不容忽视,尤其是目前欧洲经济复苏乏力,通缩依旧,欧盟相关行业如钢铁等产能相对疲弱的世界需求严重过剩,而中国又是主要出口国,正好成为其借口。但同时大家应该注意到,中国是欧盟的主要贸易伙伴,欧盟又不敢太得罪中国。

叶斌:2016年5月12日,欧洲议会做出有关中国市场经济地位的大会决议(2016/2667(RSP)),认为中国不属于市场经济体,反对单方面给予中国市场经济地位,同时要求欧盟委员会与其主要贸易伙伴协调立场,在包括G7和G20的场合讨论如何使《中国入世议定书》第15段的剩余条款在2016年后发挥法律作用。次日,德、法两国向欧盟理事会提交了与欧洲议会相似的立场文件。尽管欧洲议会决议和成员国立场文件没有法律约束力,但是由于欧洲议会和欧盟理事会在贸易议题上具有立法批准权,这两个立场文件势必对欧盟委员会未来如何提出修法草案,对未来欧盟如何履行国际承诺产生方向性的影响。

中国市场经济地位问题之所以成为今年中欧关系的重点议题之一,在于《中国入世议定书》第15段有关确定补贴和倾销的价格可比性中,其d项规定无论是否中国被进口成员国认定为市场经济体,a项ii目规定的第三国替代方法应在中国入世之日后15年即2016年12月11日终止。由于临近时间节点,欧盟迫切需要修改其反倾销基础法律,以避免继续对华适用非市场经济方法而违反其在中国入世议定书的国际承诺。在当前欧盟正在实施的全部73项反倾销措施中,有近八成的案件针对中国产品(56项),非市场经济方法的终止将意味着欧盟对华贸易防御失去了最简单和方便的工具,对中国对欧盟出口的钢铁、机械、化工、陶瓷等涉案产品以及欧盟相关产业可能产生直接影响。

江时学:面对欧盟的立场,大家应该怎么办?中国全国人大外事委员会主任委员傅莹2014年1月31日在出席第50届慕尼黑安全会议期间表示,一些过时的观念已失去存在的意义。比如说,欧盟一直不承认中国的市场经济地位,但现在中国贸易额已经排在世界第一位,承认与不承认还有什么意义?

丁纯:简单地说就是:积极主张,据理力争,阐述事实,同时晓之以理,争取获得该地位,以目前中欧经贸的现状和重要性,依然存在着获得积极结果的可能性。当然,大家也应该继续大力推动改革开放,进一步发挥市场的经常性作用。

刘衡:欧盟最终采取什么样的立场现在还没有确定。但有一条,关键日期之后在反倾销操作中采用中国产品的国内价格不仅是欧盟对中国的承诺,也是欧盟在世贸组织框架下承担的多边条约义务。中国外交部已经提醒欧盟“请遵守承诺”,我还想在后面加5个字:请履行义务。

最后一句废话是,欧盟承不承认中国的市场经济地位真的那么有意义吗?

郑春荣:对于欧盟的立场,我国可以首先严正要求欧盟遵守承诺,履行世贸组织的规则,也就是到12月终止对华反倾销的“替代国”做法。我国目前实际上也是这样要求的,把市场经济地位与“(a)项(ii)目“脱钩。但不能排除的情况是,欧方虽然2016年后废除“替代国”做法,但又引入其他的“非标准”做法,变相实行歧视性条款。因此,接下来需要做欧盟委员会以及欧盟主要国家的工作,毕竟欧盟内部在给予中国市场经济地位的问题上,各国存在着意见分歧,而且,不同产业也有不同意见。

叶斌:2016年1月欧盟委员会公布影响评估概念文件,提出三种可能采取的对策:方案一,维持当前立法和实践不变;方案二,简单地将中国从欧盟反倾销立法的非市场经济国家清单中删除,一般性地适用标准反倾销计算方法,仅以个案方式处理中国特定产业的非市场经济情形;方案三,将中国从非市场经济国家清单中删除,同时修改欧盟贸易防御中计算倾销的方法。针对中国的情况设计全新的条款,包括(1)如果存在出口价格或成本严重扭曲的所谓“特殊市场状况”,则采用参考第三国的成本调整方法,(2)加入延续现有反倾销措施的祖父条款,(3)限制在双反案件中使用“轻税规则”等。欧洲议会决议则建议欧盟在对华反倾销和反补贴调查中采取所谓“非标准方法”,同时敦促欧盟针对中国修改贸易防御工具。由于方案二的个案分析与方案三的成本调整方法都属于非标准方式,欧洲议会决议并未在方案二和方案三作出明确的选择。

方案二对于欧盟修法程序而言较为简单,仅是将中国从清单中删除,并不涉及欧盟反倾销实质规则的改变。但是,针对特别产业的个案分析方式在欧盟反倾销基础立法中找不到法律依据。

方案三比较复杂,系将欧盟实践中采用的成本调整方法编纂为成文立法,然而成本调整方法涉嫌违反世贸规则,该方案很可能得到不到WTO上诉机构的支撑。今年3月29日WTO争端解决机构专家组对阿根廷诉欧盟生物柴油案(DS473)作出报告,否定了欧盟的成本调整方法。欧盟已提出上诉,目前尚待上诉机构做出最终裁定。

对于中国市场经济地位问题,欧盟委员会尚未提交修法草案。据称,欧盟委员会将公布影响评估草案以及公众咨询结论,7月欧盟还将就此问题进行讨论。按此进度,欧盟委员会在短期内向欧盟理事会和欧洲议会提交修法草案的可能性不大。

目前欧盟成员国对2016年后是否延续非市场经济方法存在分歧。据称,意大利等南欧国家支撑德国和法国提出的立场,比利时也转向支撑此方法。丹麦、瑞典、芬兰、荷兰和英国则反对继续使用非市场经济方法。

对于欧洲议会决议和德法立场文件,包括敦促欧盟履行国际义务在内,我方需预防欧盟继续采用非市场经济方法,做好提交WTO争端解决机构裁决的预案,同时继续做欧盟成员国的工作,争取获得北欧和东欧国家的支撑。

(联系 江时学:jiangsx@cass.org.cn

(联系 刘衡:liuheng@cass.org.cn

(联系 叶斌:yebin@cass.org.cn

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