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深度讨论:如何看待欧盟对华光伏反倾销案

2013年6月10日

    江时学:2013年6月4日,欧盟委员会宣布,欧盟将自6月6日起对产自中国的太阳能电池板及关键器件征收11.8%的临时反倾销税。如果中欧双方未能在8月6日前达成解决方案,届时反倾销税率将升至47.6%。

    欧盟贸易委员德古赫特(Karel de Gucht)为什么不顾多个欧盟成员国的反对,执意对中国的光伏产品实施为期2个月的临时反倾销税?中欧会不会打一场贸易战?如果真的爆发贸易战,结果会是怎么样的?面对目前的形势,大家应该怎么办?

    大家有幸邀请到布鲁塞尔自由大学国际经济法教授和上海对外贸易学院访问教授Kim Van der Borght、上海对外贸易学院国际经济与贸易专业主任张永安教授、对外经济贸易大学国际关系学院讲师和布鲁塞尔自由大学欧洲研究所高级兼职研究员王宏禹、中国社科院创新办副研究员熊厚博士、商务部研究院欧洲研究部副主任姚铃、华东师范大学国际关系与地区发展研究院博士生王沛然和社科院欧洲所欧盟法研究室刘衡博士参与大家的讨论。

    首先能否请你们说说欧盟启动(临时)反倾销的程序是如何运作的?

    熊厚:申请人首先要向欧盟提出反倾销调查主张,同时提供进口产品整体数量激增以及市场份额增加的证据。申请人提供的表面证据应表明,进口产品的数量和价格对欧盟产业供价水平和市场持有份额产生负面影响。

    经过咨询顾问委员会认定,欧盟对符合反倾销调查条件的进口产品发起反倾销调查。在此期间,可以出台临时性的限制措施。经过调查后,如果该产品对欧盟造成实质性损害,并且不与欧盟利益相悖,那么欧盟将确定最后的处罚措施。

    反倾销调查期的时间为公告之日起15个月,临时措施在9个月内做出。

    王宏禹:反倾销是欧盟使用最多的贸易保护措施。欧盟反倾销由以下几个阶段组成:起诉、发起调查、调查、实施临时性措施、终裁以及日落复审等。

    欧盟理事会第384/96号决议等基本法规设定了委员会和理事会之间的权力格局。委员会负责进行倾销调查;评估倾销影响,制定临时性措施;提出决定性措施的建议;进行监督和复审等。理事会审查委员会提案,并做出终裁。

    一般来说,一旦反倾销起诉进入调查阶段,委员会和理事会倾向于实施反倾销措施,并且通常会在日落复审阶段将该措施加以延长,以实现对共同体产业的保护。如果质疑理事会采取的反倾销措施,利益主体可以申请欧洲法院审判和世界贸易组织仲裁。

    需要指出的是,委员会现在正在致力于更新贸易救济措施的立法程序,大致方向是更加注重产业利益,尤其是生产商利益,反倾销的起诉和立案会更加容易。

    临时反倾销税的启动十分简单,一般是在产业起诉后,委员会贸易总司进行调查和问卷取证,评估产业损害与外部倾销之间的因果关系,并计算倾销幅度。之后,贸易总司代表委员会与欧盟理事会中的贸易政策委员会(原133委员会)磋商后,就可以单独对外公布并实施临时性反倾销税。

    这次对中国光伏产业的调查还有一个特殊性,就是贸易总司在没有明确的产业起诉的情况下独立展开调查进行产业保护,虽然在欧盟反倾销立法程序中是允许的,但这仍然是一个新的动向。这个过程主要是欧盟贸易职能部门的内部决策,跨部门协调和国家间协商都不是必须的,决策时间很短,欧盟成员国、理事会、欧洲议会基本没有时间和能力去反应和协调立场,贸易总司的决策权力不会受到有效制约。

    但是临时性反倾销税的影响却是十分巨大的。正因为临时性征税很容易实施,一旦实施后就会对双方的产业利益产生实际损害,尤其是对于产业投资、研发等长期打击和象征性影响极大,有时对相关产业甚至是致命的。按照经验,一旦欧盟对某些产品征收临时性反倾销税,终裁做出征收确定性关税的可能性非常大。因此,欧盟的贸易救济立法是具备明显的产业保护色彩,从决策程序中看的十分清楚。

    Kim Van der Borght:欧盟光伏产品生产商提出申请后,欧盟委员会会着手调查。一旦提出申请,就需要调查是否存在倾销(价格低于正常价值)以及倾销是否导致了欧盟产业的损害。

    欧委会调查的结论是存在上述情况。已作出的征收反倾销税决定是临时的(9个月内作出)。最终反倾销税的征收决定应由欧盟理事会基于欧盟委员会的提议在2013年12月5日前作出。该决定将更能反映出成员国之间的分歧。

    姚铃:欧盟反倾销程序的依据是《欧盟反倾销条例》(EC No 1225/2009)。根据该条例第5条第4款,欧盟内任何企业或行业组织均可向欧盟委员会提出反倾销申请,前提是其代表的产值需达到或超过产业总产值的25%;欧委会在接到申请后的一个半月内必须就是否立案做出决定;如决定立案,将进行长达9个月的调查;如有必要,在9个月的调查期内可对涉案进口产品加征临时性反倾销税。欧委会最终需要在15个月内做出终裁,其结果可以是不采取措施终止程序,也可以是征收最长为期5年的最终反倾销税。

    王沛然:欧盟现行反倾销法是2009年通过的No.1225/2009理事会条例,其前身为1995年12月22日欧共体理事会关于抵制非欧共体成员国倾销进口的第384/96号条例。欧盟反倾销程序分为:展开程序、调查、裁定、复核与反倾销措施届满。具体流程,见文后附件。

    张永安:反倾销是符合WTO规则的维护市场公平竞争的手段。一般而言,需要由发起反倾销调查的经济体的企业以受到进口产品的不公平竞争为理由向有关当局提出指控,方可能被反倾销当局立案调查。但人们所看到的是在实践中,反倾销已经越来越成为一种保护国内市场的手段了。

    就欧盟对中国的产品动辄采取反倾销、反补贴措施而言,更是表现明显的贸易保护主义色彩,主要原因就是在于欧盟罔顾中国市场经济机制的事实,拒不给予我国以市场经济地位,使我国企业在应对欧盟的反倾销反补贴调查时,客观上必定面临困难局面。

    刘衡:有关欧盟反倾销程序的启动规定在欧盟2009年《反倾销条例》第5条“程序的启动”,共12款。第1款和第6款分别规定了两种启动方式:依申请启动(一般情形)和依职权启动(特殊情形,in special circumstances)。

    在第一种情形中,任何自然人、法人或不具有法律人格的协会均可代表共同体产业提出书面申诉,请求启动对倾销是否存在、倾销幅度以及倾销后果的调查程序。如果支撑提出申诉的相同产品生产商的集体产量占支撑和反对该申诉的生产商总产量的50%以上,且支撑者的集体产量不低于共同体内相同产品总产量的25%,该申诉视为由或者代表共同体产业提出。

    申诉应提交给欧委会或者由成员国转交给欧委会。申诉自欧委会登记或者签发收到确认之日起视为正式受理。申诉中应包括有关倾销存在、损害后果,以及损害后果和所指控倾销之间存在因果关系的证据。申诉可以在发起调查之前撤回,撤回申请视同申请未受理。

    欧委会收到申诉后,应尽快审查申诉证据的准确性和充分性,以确定是否有足够的证据表明发起一项反倾销调查是正当的。欧委会应在受理之日起45日内决定是否发起调查。在作出发起调查决定之前,相关申诉不应公布,但应通知所涉出口国政府。一旦决定启动调查,欧委会应正式通知,并提供相关信息。

    在第二种情形中,虽然没有收到任何书面申诉,欧委会在确定存在第2款所规定的足够证据后,可自主决定启动反倾销调查。但是何为“特殊情形”,《条例》没有进一步说明。一个值得注意的新动向是,欧盟目前正在进行“贸易防御工具的现代化”工作。欧委会2013年4月10日提交的修法提案中,欧盟生产商受到“报复威胁”而不敢提交申诉列入依职权启动的“特殊情形”之一。

    实践中,第一种情形的案件较多,启动程序也基本上是按照《条例》的规定运作。大家讨论的光伏案正是属于依申请启动的情形。书面申诉于2012年7月25日受理,在受理后的第45天,即2012年9月6日,欧委会决定启动对中国光伏产品的反倾销调查。(有关更多信息,请参见http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=829)。

    江时学:据报道,18个欧盟成员国反对欧盟对中国出口的光伏产品进行反倾销。既然有那么多国家反对,欧盟为什么要执意实施这一贸易保护主义措施?

    熊厚:欧盟认为中国入世后获利很大,但是在开放国内市场方面未达到欧盟的预期。欧盟的这种判断是有代表性的,也是大部分成员国政府所认同的。因此,欧盟整体希翼敦促中国做出让步,只是对怎么让中国开放市场的策略和路径在内部存在一定的不同看法。欧盟贸易总司趋于强硬,采取的是一种压迫式的手段。

    对于光伏个案,在现阶段,18个国家对这种方式提出了反对意见,但并不意味着这些国家会一直坚持这种反对立场。退一万步讲,即使这些国家很“nice”地将反对态度坚持到最后,光伏反倾销和反补贴调查不了了之,但只要欧盟对华贸易判断没有发生变化,也不意味着中欧贸易紧张的局面会得到大幅缓解。

    王宏禹:欧盟共同商业政策制定是欧盟的排他性权力,因此成员国的反对并不能阻止欧盟做出反倾销初裁。只有到终裁程序中,委员会必须在与理事会、欧洲议会进行充分磋商的基础上,才有可能推动理事会做出终裁决定,交由欧洲议会表决通过立法。这个过程中,成员国的立场和利益协调才变得重要起来。

    但是成员国的投票和摸底调查没有必然相关性,成员国可能在理事会的闭门会议上临阵倒戈,尤其是那些没有切身利益相关性的小国。即便是德国这样具有与中国光伏产业重大利益交叉的举足轻重的大国而言,也很少会脱离法国等大国进行单独地公开反对委员会日常工作。

    委员会进行贸易救济调查是职责所在,也是贸易总司的部门利益所在。假设欧盟委员会这个庞杂繁复的超国家机构具备贸易战略的布局能力,那么这些贸易保护措施就更加容易理解了。欧盟贸易战略调整的大背景下,求新、求变、求破、求立成为贸易总司的行动策略,还可以利用成本可控的双反调查为其他贸易谈判增加砝码。

    Kim Van der Borght:这并不是德古赫特权力的体现,成员国的反对现阶段与法律无关。作出征收临时反倾销税的决定是德古赫特份内之事。此项权力属于对外贸易政策领域,是欧盟的专属权能,成员国已经让渡了该领域的主权。

    然而,在评估此种状况时应考虑两个因素:第一个因素是成员国公开反对欧盟委员会的动机。成员国的政客们通常都倾向于批评欧盟的决定。这是一种转移国内批评的方便做法,这种通过反对“布鲁塞尔”的联盟机器而维护国内利益的方式,可以增加他们“强硬政治家”的形象。因此,成员国的不同声音并非不同寻常。

    当然,在政府层面,甚至最强大成员国的政府公开表示反对确实有些不同寻常。这也反映了很多成员国相关企业对此的反应,这些企业业务的成功有赖于低价的进口;在一些成员国,如德国的能源政策也有赖于低价的光伏产品。

    第二个因素是贸易委员德古赫特的个人性格,此人一向直言不讳。迄今为止,他从未回避作出一些敏感的、有争议的,甚至不太友好的决定。

    姚铃:主要还是基于对遭受损害产业的考虑,而其他利益相关方如果是既得利益者,则不在考虑之列。由于贸易救济措施本身是防御性的,只要有符合条件的企业或行业组织提出申请,调查机关就应立案。

    另外,笔者认为,欧盟委员会执意对中国光伏产品发起双反调查,主要原因在于国际金融危机以来,欧盟经济持续低迷,失业率长期居高不下,贸易是经济复苏的主要动力,动员一切手段推动贸易伙伴开放市场已成为欧盟贸易政策的重要选项。

    欧盟对于此案的诉求,一方面希翼减缓其光伏产业所受来自中国的竞争压力(2011年中国光伏产品对欧出口金额达到210亿欧元,占中国对欧盟出口总额的近10%);另一方面希翼借此打压中国,迫使中国在服务贸易开放、政府采购、常识产权和市场准入进一步照顾欧盟的关切。

    王沛然:经济与贸易的事项已经纳入欧盟超国家主义范畴之内,因此,成员国的反对,并不能影响欧盟的决策。加之《里斯本条约》赋予欧盟法律人格,所以在权能上看,成员国的反对,并不能改变欧盟的决策。

    欧盟贸易保护主义的学理依据是英国学者蒂姆•海姆和科林•海兹提出“新贸易保护主义”。该学说主张,为了实现贸易平衡和保护世界环境,需要一国根据预期的出口量控制进口量,并且要使二者严格平衡,并制定高标准的进出口限制规则。

    根据其国际劳动力价格均等化的观点,西方发达国家的工资水平远远超过发展中国家,如果西方国家不对发展中国家进行贸易限制,将会造成西方发达国家工人的工资水平向低收入国家看齐,从而导致发达国家生活水平的下降,因此发达国家要向发展中国家的劳动密集型产品实施贸易限制。

    自从金融危机以来,欧盟一直趋向于以“紧缩”的方式解决,在此背景下,欧盟对于外资以及国外产业的影响非常敏感,因此,频繁动用反倾销的贸易保护工具。

    中国自从上世纪80年代末开始成为欧盟反倾销的主要对象。从欧盟自身而言,自从扩员以来,其严格的反倾销规则与措施自动适用于中东欧国家,造成欧盟对华反倾销数量在上升。而且欧盟长期以来,对于倾销与反倾销的国际诉讼,有非常丰富的实践经验,对于中国这一国际贸易的新兴国家,有着非常明显的优势。反倾销,是欧盟长期以来得心应手的贸易武器。

    从中国自身来说,光伏企业的主要市场在欧美,内需仍然有限,对国外市场的依赖程度过高。无锡尚德的破产,导致中国在光伏领域的企业能力下降。如果光伏产业被逐出欧洲市场,意味着中国的光伏产业面临“灭顶之灾”。事实上,中国对新能源的需求,以及中国是太阳能资源大国,蕴含着光伏产业的巨大商机。如果挤垮中国光伏产业,对于欧美企业的意义,不言而喻。

    张永安:此次欧盟委员会决定对我国光伏产品进行双反调查进而决定征收11.8%的临时性反倾销税,是欧盟再次不顾中国利益、滥用反倾销手段的一个例证。欧盟委员会此次不顾大部分成员国不赞成的情况下,仍然决定对华光伏产品征收临时性反倾销税,其原因在于欧委会执意要以此强化其欧盟形象代表的角色。

    这是在目前欧洲经济持续不景气的背景下,欧委会试图以此做法,为欧洲经济打气。同时也表明欧委会正在错误地判断形势。欧洲人总以为中国对欧洲市场的依赖性非常大,试图通过此举压中国做出更多的让步,更大幅度开放市场,为欧洲企业提供机会。事实上这不仅是欧委会的想法,也是许多成员国的想法,试图以此来缓解本国经济发展的困境。

    其次,此次欧盟委员会不顾大多数成员国的反对仍然决定实施反倾销税,也表达了欧盟经济状况堪忧的状况。在进入2013年以来,欧元区经济继续饱受由债务危机引发的经济衰退带来的痛苦,欧元区的4月份的失业率已达到12.2%的历史高位,GDP增长继续处于负数。对于欧洲经济来说,提振经济,除了内部经济发展以外,强化其外贸出口是支撑经济发展的一个重要方面。

    然而同样令人费解的是,如果中国光伏产品最终在欧盟反倾销税的冲击下,不得不退出欧洲市场,中国的光伏产业遭受重创是无可置疑的,但由于中国光伏产品本身需要从欧洲进口部件,因此欧洲的同类产业也将同时受到不可忽视的损害。所以欧盟的对华双反,在损人的同时也在损己。

    第三,欧盟力求经济复苏,离不开中国市场。欧盟不能一方面在自己的市场上建立深沟或高墙,另一方面又力图大举进入他国市场。国家间的经济合作与贸易历来建立在互利互惠的基础之上。

    中国一贯支撑欧洲一体化,在此次欧债危机中,亦给予了欧盟以极大支撑。欧洲人有一种的观点,认为中国的外贸顺差的相当大比例来自于对欧贸易,因此中国经济对欧洲市场的依赖要远超于欧洲对中国市场的依赖。

    这个确实是一个不幸的事实,但问题在于中国正在进行经济结构的调整,尽管这一调整不是一蹴而就,需要假以时日,但中国的经济结构调整确实在进行。欧盟不能以中欧正常的经贸合作关系为要挟的依据。何况在此次对华反倾销中,已经清楚地看到了如果不能妥善处理,势必引发双边的贸易战,显然这不符合双方根本利益。

    中国和欧盟作为世界上的重要贸易伙伴,越是在关键时刻越是应当着眼于长远利益而互相支撑,似此次欧委会的做法,于加强、深化中欧经贸合作关系并无益处。

    刘衡:如大家已经谈到的,首先,欧盟的对外贸易政策领域属联盟的专属权能,成员国不能干预。其次,依据《反倾销条例》规定,成员国与目前的反倾销程序毫无关系。第三,即使从经济上认定欧盟的做法属于贸易保护主义,但是在法律上,成员国的反对或赞成与目前的法律程序没有任何因果关联。

    个人觉得,基于上述背景,对于这18个反对的成员国,其立场可以进一步分析。理论上大致可以划分为四类:

    第一,反倾销反对派:这类国家反对欧盟的任何反倾销做法,反倾销是否针对中国与它们的反对意见没有任何实质关联。据说比利时就是这样的国家。

    第二,政治投机派:这类国家赞同或者不反对对中国光伏产品采取措施,也知道即使它们投反对票,不但不会对贸易委员的临时反倾销税征收决定产生任何影响,而且在对中交往中还可以获得一定的政治好处。

    第三,利益导向派:这类国家,如德国,与该案有直接的经济利益关系,如果赞同对中国光伏产品采取措施,也意味着自身利益受损。

    第四,拥中派:这类国家与中国维持相对友好关系,在该案中既不会获得较大利益也不会受到较大损失,反对欧盟对中国采取行动。

    18个反对国中,上述四种类型是否都存在?各有多少个?需要更精细的政治分析。个人浅见是,反倾销反对派和拥中派恐是少数,大多可归为政治投机派和利益导向派,而政治投机派可能不在少数。

    江时学:许多人认为,在这一次贸易摩擦中,欧盟贸易委员德古赫特的权力似乎很大。欧盟贸易委员是不是无法被制约的?只要他想这样,欧盟成员国就必须听他的?根据《里斯本条约》的规定,谁能制约贸易委员的权力?

    熊厚:这是一个伪问题,我个人觉得在光伏产品个案上,欧盟委员会没有想制约德古赫特,看法和德古赫特大体上是一致的。

    王宏禹:贸易委员不是由选民直接选举的,而是成员国之间相互妥协的政策决策产物,由各个国家直接任命的政客。有意思的是,一旦成员国任命之后,欧盟委员就不再受到来自指派国的控制,保持政治独立。

    但是贸易委员无法单独做出任何决策,必须经过全部委员在委员全体会议上的一致同意才能代表委员会发布贸易领域的决策。因此,贸易委员的权力制约主要在委员会内部。必须指出的是,委员会27个委员之间是平等的,没有高低贵贱之分。即便是委员会主席巴罗佐,也没有权力要求贸易委员按照他的意愿行事。

    Kim Van der Borght:决定基于法律作出,可以通过法律手段提出质疑(欧盟法院或者世贸组织)。贸易委员的权力没有政治限制,成员国或者欧洲议会不能对其权力提出质疑。对外贸易领域属于欧盟的专属权能,成员国没有可能进行干预。在西方民主的常规操作中,通常由议会通过多数反对停止实行机构作出决定的权力,在欧盟中没有此种民主约束。

    姚铃:根据《欧盟反倾销条例》第7条,欧盟委员会有权对涉案产品做出征收临时性反倾销税的初裁,而不必考虑成员国的反对立场。但是终裁需要由27国代表组成的欧盟理事会批准,如果超过半数成员国投反对票,那么由欧盟委员会做出的征税决定将无法实施。

    王沛然:欧委会贸易总司负责受理受害产业的申诉以及展开调查。欧盟成员国代表组成的委员会决定是否有充分证据发起申诉。部长理事会负责正式采纳欧委会的提案。欧洲普通法院(the General Court),其前身为一审法院,判决反倾销案例,即确保决议实施。欧洲法院起到了上诉法庭的作用。

    因此,德古赫特的权力是有限的。针对欧盟的反倾销政策与法律体制,中国还可以参与欧洲法院和WTO的争端解决之中。从欧盟反倾销决策机制看,这是欧盟已经酝酿已久,而且在内部达成一致意见。

    刘衡:问题的提法本身就存在问题。贸易委员是在职责范围内行使法定权力,该职责范围既是德古赫特采取行动的法律依据,也是他行动的法律边界,或者说法定制约。依职权采取的行动,只要德古赫特没有超越法定权限,就不存在如何制约的问题,或者说他行使的权力是已经受到了相应制约的权力。实践中,贸易委员的职责范围来自欧委会主席的授权。

    当然,可以质疑贸易委员法定权力配置的合理性,这是欧委会层面的问题。

    经《里斯本条约》修订后的欧盟基础条约中没有任何涉及贸易委员的条款内容。相关规定有一些,如:《欧盟条约》第17条第3款第2项规定欧盟委员会“委员应……根据其自身的综合能力即对欧洲的忠诚选任”;第3项规定“在履行职责方面,委员会应完全独立。……委员会委员应既不寻求也不接受任何政府或其他机构、团体、机关或实体的指示。他们应避免从事任何与其职务或所实行的任务不相称的活动”;第8款规定“委员会集体对欧洲议会负责”。

    从表面上看,德古赫特的行为并没有违反上述条款规定。

    江时学:有些媒体认为,德古赫特希翼在他离任后“留下一份政治遗产”。德古赫特是否有这样的想法?

    熊厚:说不清,也许有吧,只有德古赫特自己才最清楚。德古赫特不是钢铁侠,无论他有没有这种想法,他的想法必须和欧盟整体利益一致才有成功的可能。因此,如果德古赫特力图想实现的东西最终实现了,那么意味着这些东西也就是欧盟所想要的。

    王宏禹:他是法律出身的政客。就任贸易委员之前是比利时外交部长和比利时荷语布鲁塞尔自由大学的国际经济法教授,也是我所就职的布鲁塞尔自由大学欧洲研究所的创始人之一。很多比利时人很喜欢他,因为他代表一个小国在委员会中发挥了很重要的作用,当然这也是很多中国人不喜欢他的原因。

    作为律师,他倾向于打破法律弊端,建立新规则和新条例;作为政客,德古赫特展现强硬立场,留下的不一定是在贸易委员位置上的政治遗产,但是却会对他的政治生涯留下浓重一笔。

    Kim Van der Borght:通过作出未得到成员国支撑、甚至是主导成员国反对的决定,贸易委员可能是希翼展示自身的强力政治人物形象。这个意义上,他在政治地位上可能会获得一些个人好处。我不认为他还会寻求其它好处。

    姚铃:关于部分媒体的看法,应该还需要去多了解德古赫特本人才能做出判断。有一点我想说的是,德古赫特担任欧盟贸易委员,恰逢欧盟经济陷入衰退以及对外贸易战略发生变化。其对中国的贸易政策从欧盟对中国的“单边开放”转向强调中欧间的“平等开放”,希翼以中国为代表的新兴市场能够为欧盟外贸发展做出更大的贡献。

    王沛然:不能确认德古赫特是否存在这样的想法。但是德古赫特主导的对华光伏反倾销是“遗产”,还是“包袱”,现在下结论还为时尚早。

    刘衡:德古赫特这个人我不了解,他有没有这个想法也不清楚。不过从理论上讲,一个人在一个特殊的时期处于这样一个特殊的职位,有机会处理一件特殊的事情,有一些特别的想法并不为过。如果德古赫特本人有这种想法,我表示赞赏,虽然我并不认同他的做法。

    江时学:德古赫特说欧盟对华光伏反倾销的做法没有违反WTO的规定。你们的看法是什么?

    熊厚:这个问题最好交由法学家或者律师来解答,否则就会出现“越南总理暗指中国违反国际法,遭反问两次哑口”的尴尬局面。我个人觉得,即使对律师而言,对于贸易摩擦这种事情,基于不同的立场对一些规则的理解也会完全不同。我不是一个法学家,但是,作为一个中国人,我当然觉得这种做法违反了WTO规定。

    王宏禹:欧盟贸易救济立法与WTO贸易救济立法相似度很大,因此欧盟对WTO规则的掌握和利用是中国不能比肩的。欧盟进行双反调查依据的是欧盟立法,因此不存在合法性问题。即便中国掌握欧盟违反WTO规定的确切证据,在WTO争端解决平台上进行起诉和维权,但是这要等终裁做出之后,也是对中国产业造成重大实际损害之后。

    中欧皮鞋反倾销案的例子已经证明,即便中国最终胜诉,获得有限利益补偿的也是欧盟经销商,而不是中国生产商,因为很多中国生产商已经倒闭了。因此,中国不能完全指望WTO平台上对欧盟进行诉讼。

    Kim Van der Borght:我认为该行动符合世贸组织规则,主要原因是世贸组织规则对非市场经济体的适用方式有所不同。我出版的著作对此进行了充分阐述,可以参考。

    姚铃:按照世界贸易组织的规定,只要满足条件,任何成员经济体都可以申请通过采取贸易救济措施保护本国产业免受外来产品冲击。问题是国际金融危机以来,尽管在历届20国集团领导人会议上,各国均承诺不采取新的贸易保护措施,但实际情况却是各国贸易保护措施屡禁不止,欧盟甚至给人以变本加厉的感觉。

    王沛然:就目前的WTO法律体系,确实很难说欧盟对华光伏反倾销的做法违反WTO的规定。在WTO诉讼中,中国的不利地位在于,欧盟不承认中国的市场经济国家地位。而欧盟对与非市场经济国家的贸易争端已经存在完整的机制。

    张永安:按照WTO反倾销协议的规定,实施反倾销必须存在倾销事实,并且倾销对相关产业造成损害或构成对新建企业的威胁,而且倾销与损害之间存在因果关系。按照欧盟反倾销规则的规定,是否实施反倾销行动还要看反倾销是否符合欧盟的利益。

    且不去讨论中国的光伏产品是否存在倾销以及是否构成了对欧盟同类产业的损害,仅从此次仅有4国赞成实施反倾销,反对的倒有18个成员国的情形,就可看到欧盟委员会的这次决定是不符合欧盟利益的。

    刘衡:很明显,作为一名贸易委员,德古赫特不会说欧盟的任何反倾销做法违反了WTO规定,那是拆自己和欧盟的台。换句话说,德古赫特说该做法不违反WTO规定与该做法是否违反WTO规则没有多大的因果关系。

    立法的高度相似性并不能有效证明欧盟立法没有违反WTO规定,这只是一个在如果欧盟立法违反WTO规定时衡量违反程度的指标。立法本身(as such)的合法性并不能带来法律实施过程(as applied)的合法性。实践中,法律实施过程中的违法情况更多,也更具隐蔽性。

    确定欧盟的做法是否违反WTO规定是个复杂的技术活,仅凭一些简单的表面事实想作出正确的判断大多数时候都很困难,否则从事反倾销诉讼业务的律师们的活谁都可以干。

    另一方面,如果启动WTO争端解决机制,欧盟的做法是否违反WTO规定最终由争端解决机构认定。但无论争端解决机构最终认定欧盟的做法是违反还是不违反,只要能满足启动争端解决机制的相关法律要件,中国都可以以欧盟的做法违反WTO规定为由向争端解决机构提出指控。

    如果一位非法律专业人士在不太了解情况的情形下非要就此问题表明立场,对于这种“涉及中国重大经济利益”的做法,我认为熊厚博士的回答堪为典范。

    江时学:现在大家应该怎么办?有人认为,欧盟的有关官员不顾中国强烈反对和欧盟内部抗议,还是“义无反顾”地对中国光伏产品课以惩罚性关税。作为回应,中国也马上启动对欧盟葡萄酒反倾销和反补贴调查程序。面对欧盟对华贸易政策的强硬转向,被动回击已远远不够,中国必须“多管齐下”,全面出击,敢于对欧盟“硬碰硬”。你们是否同意这一看法?

    王宏禹:从临时性措施到提出决定性措施建议的阶段,是公私互动以及影响决策的关键时期,因为委员会需要大量商业信息和利益代表性的输入。其中,委员会要求私行为体提供的第一手商业信息及其证明数据,是这个阶段中公私互动和物品交易的关键资源。

    委员会接收到这些信息后,会通过说明、分析、拒绝或修订决策倾向等多种形式将这些信息转化为决策内容。委员会主动寻求私行为体的支撑,并且拥有在公私互动中的主导地位,在多种利益间协调整合,制定出符合欧洲共同体的贸易政策。

    在以前的双反案中,很少体现中国商业利益。中国企业和商会应当在诉讼之外的软性领域,更多的与欧盟经销商协会和消费者组织联手应对,以事实和数据为依据向委员会提出证据,并且要完全遵守他们的时间安排,否则将不被考虑。

    如果说成功案例,金履鞋业算是一个。他们正是按照游戏规则向欧盟输入了正确的信息和利益表达,才能够被确认为市场经济企业。

    从过去的案例中看,因为双反领域是技术性特别强的领域,一切以商业证据为第一。欧盟委员会还是十分注重证据的。通过媒体发声没有任何作用,通过政府的外交手段施压也几乎没有作用。

    中国企业不能等\靠政府,要主动出击提供证据。政府领导的商会也要发挥应有的作用,不能一味的单向向政府采购传递信息,要代表产业向欧盟决策者传递信息和进行利益表达。欧盟没有接受中国产业信息的制度压力,也就是说不是必须接受中国企业的利益表达。因此,中国产业界必须联合欧盟的产业组织进行合作,才能介入到决策过程。

    政府应当将集中力量加速经济结构转型,严密监控关键产业和产品的双边贸易数据,主动进行出口管控,尽量避免欧盟贸易保护措施。积极推动新一轮政治合作,为中欧贸易协作保驾护航。

    中国领导人换届为中欧关系带来新气象。中国应当充分利用中欧峰会、亚欧峰会等双、多边平台,争取在中欧建立全面战略伙伴关系十周年的历史时刻,通过发布新的对欧关系文件,通过对包括经贸关系在内的中欧战略伙伴关系进行科学的战略管理,为中欧全面战略伙伴关系注入新的内涵,为管理和发展中欧贸易关系提供根本保障。

    Kim Van der Borght:中欧双方应尽量通过谈判解决问题。以对抗的方式行事只会使双方利益都受损。同样,我出版的著作对此进行了充分阐述,可以参考。

    姚铃:最根本的还是需要练好内功,推动我国光伏产业转型,加快培育内需市场,淘汰落后产能,研发核心技术和装备。在这方面,很多工作已经在做。2012年,我光伏产业的内需市场取得较快发展,一年内太阳能发电新装机容量达到5吉瓦,同比增长超过200%。

    根据十二五规划,到2015年,我国光伏装机总容量要达到21-25吉瓦,国务院为此出台了促进光伏产业健康发展的有关措施。另外当前亚太、非洲、拉美等太阳能比较丰富国家的市场也有望成为我光伏产业开拓的重点。

    王沛然:中国要以WTO贸易争端解决机制作为武器与欧盟进行有力有理有节的斗争,特别是要鼓励国内光伏产业企业积极应诉,争取自己的权益。政府要和民间企业形成合力。

    根据欧盟理事会1998年4月27日颁布的905/48号决议,中国和俄罗斯的出口商可以在满足一定条件下,申请有条件的市场经济地位。通过行业协会,商务部组织所有的中国光伏企业应诉WTO。其结果就是,凡是得到市场经济地位的企业,欧委会将按照该企业自身的正常价值计算倾销幅度,结果往往是企业倾销程度低,或者不构成倾销。

    WTO贸易争端解决机制偏重法律方法。根据其时限要求,充分准备法律文书和谈判专家。

    对于欧盟对中国市场依赖程度高的企业,进行相关的贸易报复。针对对象是欧盟,而不是其中某一成员国。报复的目标产业,首先,选择可以限制其光伏产业发展与提升的物项与产业,加大基础材料的出口管制力度;其次,选择其中长期对中国市场依赖程度深的制造产业,而非快速消费品产业。

    刘衡:在目前形势下,多条腿走路是免不了的。但主要工作应是依据欧盟的《反倾销条例》和相关规定积极参与欧盟的反倾销调查程序,提出自身的法律抗辩,争取终裁时局面有所缓解,即使难度非常大。

    如果终裁仍然决定对中国光伏产品征收高额反倾销税,理论上中国还有三种法律途径可寻求救济:

    第一,以欧盟违反欧盟《反倾销条例》和相关欧盟法规定为由在欧盟法院指控欧盟;

    第二,以欧盟违反WTO规定为由向WTO争端解决机制指控欧盟;

    第三,以欧盟对中国实施了国际法上的不法行为为由采取必要和适度的反措施。

    需要提醒一点,寻求法律救济同样需要付出极大的经济和时间成本,通常都是最后的手段。当然,它们也经常充当政治和外交解决的辅助手段。

    最后,就此案而言,自欧委会决定对光伏产品进行反倾销调查开始,中方利益就肯定受损。现在所做的所有工作只是谋求尽量减少损失。

    江时学:非常感谢大家的参与。但愿这一次贸易争端能在“双赢”、而非“双输”的基础上得到解决。

    (联系 江时学:jiangsx@cass.org.cn

    (联系 熊厚:xionghou@cass.org.cn

    (联系 刘衡:liuheng@cass.org.cn

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