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深度讨论:如何看待中欧双边投资协定谈判

  时间:2013年7月8日

  江时学:这一次讨论大家有幸邀请到社科院世界经济与政治研究所的几位专家:国际投资研究室主任、副研究员张明,经济发展研究室副主任、研究员田丰,国际贸易研究室主任、副研究员东艳,国际投资研究室副研究员韩冰,宏观经济研究室助理研究员杨盼盼,国际投资研究室助理研究员王碧珺。

  感谢大家在百忙中参与大家的讨论。这一次大家讨论的题目是中欧投资协定。2012年2月举行的第十四次中欧领导人会晤联合资讯公报写道:“双方领导人同意,一项内容丰富的中欧投资协定将促进和便利相互投资。该协定谈判将包括双方关注的所有事项,不预判最终结果。双方同意尽早启动谈判进程。”中国与几乎所有欧盟成员国都已签署了投资协定。为什么要达成一项新的“内容丰富”的中欧投资协定?换言之,这一新的协定对欧盟和中国有什么好处?

  张明:目前,国际范围内双边投资协定与区域投资协定的发展方兴未艾,犬牙交错,各类投资协定彼此重叠的地方很多。美国正在力推TPP与TTIP两大协议的谈判,这对中国造成东西两个方向的压力。对中国而言,必须要主动参与甚至发起新的双边与区域投资协定谈判,以应对外部压力。一方面,中国应该积极参与TPP谈判,另一方面,中欧之间应该尽快开展双边投资协定的谈判。过去中国与欧盟国家签署的投资协定,一是过于陈旧、跟不上国际投资发展的新形势,二是在这些老协定中,中国偏重于保护自己作为投资东道国的利益,而在保护自己作为投资来源国的利益方面做得不够。作为全球最重要的一对贸易投资伙伴,签署新的投资协定对于欧盟与中国而言应该是双赢的。

  田丰:在国际规则的重构期,中欧双方均希翼扩大自身的影响力。同时,双方也希翼以双边投资协定谈判为切入点,将双边经贸合作推进到一个新阶段。

  韩冰:目前,中国与欧盟的国际投资的国际法保护机制尚不完备并且缺乏协调性。中国与欧盟之间的国际投资可适用的国际条约主要包括多边与双边两个层面的投资协定。

  从多边投资协定层面看,主要包括《解决国家与他国国民之间投资争端公约》(ICSID公约)、《多边投资担保机构公约》(MIGA公约)以及《WTO协定》。ICSID公约主要解决外国投资者与投资所在国之间的投资争议,MIGA公约主要规定为国际投资的政治风险提供安全保障,这两个公约都是解决国际投资的某一方面问题的国际条约。WTO协定中,虽然《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的常识产权协定》、《补贴与反补贴措施协定》等协定与国际投资直接相关,但WTO协定并非专门处理投资问题,其仅涉及某些与货物贸易有关的投资措施及服务贸易。因此这三个国际投资协定都不是一般性的、全方面地处理投资问题的多边投资协定,并不能有效保护与促进中国与欧盟之间的国际直接投资。

  从双边协定层面看,主要包括1985年中欧《贸易与经济合作协定》以及中国与欧盟成员国签订的26个双边投资协定。前者是当前中国与欧盟之间签订的主要双边协定,该协定第12条规定中国与欧盟应当在公平与对等的基础上,扩大在促进和保护投资方面的安排。但从该协定具体内容方面看,其仅是一个框架性协定,并未对保护和促进投资流动做出任何具体设计。而中国与欧盟27个成员国中的26个分别缔结的双边投资协定,虽然为中国与这些欧盟成员国的国际投资提供了相对全面和实体性的保护,但从欧盟整体角度看,则缺乏完备性与协调性。例如,中国与爱尔兰尚未缔结双边投资条约。再如,中国与不同欧盟成员国缔结的双边投资条约,虽然具有相似性,但由于缔约主体、签订时间等不同,协定具体内容如待遇标准、货币兑换、争端解决等条款规定也存在着较大的差异。这些差异在实践中必然会给投资者带来很大的困扰。

  此外,根据2009年12月1日生效的《里斯本条约》,欧盟取得了“外国直接投资”(FDI)的专属权能,即在该领域仅有欧盟可以立法和制定具有法律约束力的文件。另据2012年12月12日欧盟议会和理事会通过的《关于欧盟成员国与第三国之间双边投资条约过渡性安排条例》的规定,在不损抑成员国承担的其他欧盟法义务的情况下,欧盟成员国与第三国签订的提供投资保护的双边投资协定按规定履行通知义务后,继续有效或生效,直至欧盟与该第三国缔结的双边投资协定生效。同时条例也指出这些双边投资协定将逐步为由欧盟与该第三国缔结的提供更高投资保护待遇的投资协定所取代。因此,可以预知随着欧盟对“外国直接投资”专属权能的具体实施,各国与欧盟而非欧盟成员国缔结双边投资协定也将成为未来发展的一个方向。

  因此,我认为中国与欧盟有必要启动一个新的全面的投资保护协定的谈判。

  王碧珺:现有中国与欧盟成员国间双边投资协定(BIT)不足以提供投资保护和便利功能。中国已经几乎与所有欧盟成员国签署了BIT,似乎没有必要再单独与欧盟整体签署。但此BIT非彼BIT:首先,中欧BIT能够同时反映中国作为投资接受国和日益重要的对外直接投资国的地位,而之前与欧盟各成员国之间的BIT大多签署于八九十年代年代,主要反映的是中国作为投资东道国的利益诉求;其次,中欧BIT相较于之前中国与欧盟各成员国分别签订的BIT自由化标准更高,必然涉及市场准入、透明度、劳工待遇、环境、投资仲裁等多方面内容。中欧BIT战略意义深远,与中国经济转型升级需求和全球投资治理体系建设相得益彰。与美国相比,中国企业在欧洲遇到的投资阻力并不是很大,2012年中国对欧盟直接投资占中国全球并购的三分之一。这部分是由于欧债危机为中国企业带来的投资机会,但更多地反映了欧洲在品牌和工业技术方面的产业优势与中国产业升级的需求相匹配,而中欧签订BIT将进一步加快这一过程。另外,目前全球并没有如贸易领域的WTO、金融领域的IMF这类投资领域的全球治理框架。2012年4月,美国和欧盟共同宣布了针对全球投资的七项原则,反映出美欧试图主导全球投资体系发展方向的战略意图。但中国既没有作出回应,也没有提出自己的主张,在全球投资体系建设中十分被动。但是,中欧BIT再加上中美BIT将成为中国参与全球投资治理的“西翼-东翼”两张好牌,是中国建设新型大国关系,参与全球投资治理体系建设的重要途径和契机。

  江时学: 谈判之前有许多工作要做。目前的准备工作处于什么阶段?

  张明:关键在于,以什么范本为基础来展开新一轮谈判,是双方形成一个新的范本呢,还是充分利用美国的最新范本?前者应该更为合适。

  田丰:中国与欧盟就商签双边投资协定达成共识,但有关谈判仍在准备之中,尚未启动。

  韩冰:从最近的媒体报道来看,欧盟已于2013年5月23日正式建议成员国与中国展开BIT谈判。中国与欧盟正式启动BIT谈判前,中欧双方应该都会对中欧双边投资协定可能产生的政治、经济与法律方面的影响进行全面评估与利弊分析。

  王碧珺:中欧BIT谈判尚未起步,市场准入将是最大的谈判难点。从2008年9月到2013年6月,中美BIT已经举行了九轮谈判,加上正式谈判前的两年准备工作,共耗时8年。而中欧BIT谈判更是远远落后,双方还在讨论进行谈判的必要性和可能性,欧盟正在试图获取成员国对谈判的授权。如果这一授权在今年秋季拿到,再加上一年左右的筹备工作,中欧BIT谈判最快也要到2014年年底才能开始,当然,这一进程会随着双边经贸关系的情况而提前或推后。但可以预见的是,双方谈判最大的挑战将是市场准入。即,欧方希翼进一步开放中国市场,尤其是服务业和金融业的开放,获得国民待遇。此外,欧方传统上对人权、环境、劳工方面的高标准要求,也是对我国相关体制的挑战。

  江时学: 据你们分析,这一谈判的难度何在?欧盟和中国各自的希望值是什么?

  张明:难度在于欧盟会对环境、劳工标准、人权、国有企业等方面向中国施压,双方也会就准入前国民待遇与负面清单的问题展开争论。双方的希望值都应该是既保护自己海外投资企业的利益,又包括自己作为东道国的利益。双方都试图通过签署投资协定来敦促对方改善投资环境,且双方都希翼对方的调整幅度大于自身的调整幅度。

  田丰:欧盟的希望值是中国扩大市场准入;中国是保护和促进对欧投资。

  韩冰:欧盟作为一个整体与中国进行双边投资协定谈判,其谈判筹码必然会比中国与单一的欧盟成员国有所提高,特别是在市场准入、待遇标准、投资者-东道国投资争端解决等BIT的核心条款方面,其必然会提出更高的要求。此外,中国与欧盟的双边投资协定谈判也有可能会增加其他的目标,包括人权、环境保护和可持续发展等。依据引导“共同商业政策”的《欧洲联盟运行条约》第205条规定欧盟的行动应该在《欧洲联盟条约》第21条所规定的原则、目标和有关规定的引导下进行,即欧盟的行动应该在民主、法律、人权的普遍性和不可分割性、平等和团结的原则以及对联合国宪章和国际法的敬重的引导下进行。并且,《里斯本条约》增强了欧洲议会的权力,因此也进一步增强了这一情况的可能性。而这对于中国而言,目前的经济、政治发展是否能够承受这些高标准的要求则存在不同程度的挑战。

  就欧盟和中国各自的希望值而言,从欧盟方面看,其会希望为欧盟在华投资提供更高的保护待遇、增强法律的透明度、解决欧盟在华投资企业遇到的市场准入、常识产权保护执法等方面的运营挑战。简而言之就是既能更好的保护在华的既有投资,又能进一步促进投资自由化。

  就中国而言,随着愈来愈多“走出去”的中国企业到欧盟投资,其在欧盟的投资也遇到一些监管层面的问题。有调查显示,78%的受访企业称在欧盟遇到经营层面的困难,如中国雇员在获得签证及工作许可方面的困难。另外,一些欧盟成员国对中国投资的安全审查以及对中国企业进行间接征收等问题,也都亟待中国与欧盟缔结全面与内容完善的双边投资协定给予保护。

  江时学: 跨太平洋伙伴关系协议(Trans -Pacific Partnership Agreement,TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系(Transatlantic Trade and Investment Partnership,TTIP)已引起了国际社会的极大关注。TPP和TTIP对美欧的影响是不容忽视的。这两个安排对中欧投资协定及其谈判会有影响吗?影响何在?

  张明:会有影响。欧盟会因此认为,由于中国目前处于被动地位,遭遇两面夹击,因此在谈判方面处于相对弱势。欧盟还可能参照TPP与TTIP的相关协议条款来向中国施压,要求中国也同意这些条款。我认为,在TPP与TTIP的环境下展开中欧投资协定谈判,中国的确处于相对弱势方。

  田丰:会。一是影响中欧合作的水平;二是影响中欧合作的进度。

  东艳:目前,在美国主导下,以TPP和TTIP为代表,发达国家借助主导区域贸易投资协定谈判而影响国际经贸关系及国际贸易规则、重塑国际关系,构建大国主导的国际贸易规则的趋势凸显。 奥巴马政府连任后,推行了更加主动和宏大的全球FTA布局方案,同时进行跨太平洋和跨大西洋的两大跨区域重量级自由贸易区的谈判。即《跨太平洋经济伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,简称TPP)、美欧之间的 “跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(Transatlantic Trade and Investment Partnership,简称TTIP)。2013年2月,美国和欧盟宣布双方将启动“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”谈判,这是自美国于2008年宣布加入“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”谈判后,全球贸易投资体系面临的新的重大挑战。“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”谈判反映美国对快速发展的亚太地区的经济和政策利益的诉求,而“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”则体现了传统主导国际经贸的发达国家在应对新经济形势挑战中,力求通过携手合作来维持其在世界经济、国际贸易以及全球治理中的主导权。

  深度一体化是当前全球区域一体化的一个重要趋势,即成员国间的合作从浅度的贸易自由化向涵盖投资、服务、竞争、劳工、环境等条款的深度一体化扩展。TPP的目标是建立开放性的高水平自由贸易安排,不仅区域内要全面实现零关税,还要使区域内成员成为统一的大市场。TTIP也定位为一项合作程度和标准较高的深度一体化协定。欧盟和美国双方在传统的商品贸易自由化方面的收益空间不大,更多的谈判内容及可能的收益将集中在非贸易壁垒的消减、服务贸易自由化,以及投资自由化方面。美国和欧盟借助TPP,TTIP推行涉及投资、政府采购、非关税贸易壁垒、常识产权、环境与就业、竞争性政策、国有企业的发展等方面的更严格的标准的贸易投资规则,以实现在WTO框架下没有达成一致的规则。

  美国、欧盟所引导的新一轮区域贸易投资协定谈判所倡导的高标准的规则将影响国际贸易投资规则,也势必对中国参与国际经济活动产生影响。目前,在对于TPP的态度方面,中国已经提出加强与TPP的互动信息,而在对欧洲方面,中欧自由贸易协定,中欧投资协定等方面也应纳入中国政府的考虑日程。

  韩冰:TPP和TTIP中有关投资的谈判都设定了比较“高”的目标,包括对市场准入、常识产权、国有企业的市场行为准则等的要求,而中欧投资协定必然会受到这种高标准投资保护程度和高水平的投资自由化特点的影响,从而增加中欧投资协定谈判的难度。例如,2012 年4月10日,美国和欧盟发布了《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》。该《声明》包括七项原则,其中第二项公平竞争原则指出:欧盟与美国支撑经济合作与发展组织在竞争中立领域的工作,该工作强调国有企业和私营商业企业享有同样的外部环境并在既定市场上进行公平竞争。而美国在TPP谈判中,也要求缔约方须对竞争议题做出承诺。因此,这就不排除欧盟在与中国的双边投资协定谈判中也提出竞争中立问题。

  杨盼盼:首先,TPP和TTIP谈判反映了国际惯例和国家规则的动态走势,主导者美国致力于重塑21世纪国际贸易和国家投资领域的规则,因此,尽管在现在国际规则领域仍然存在着英式规则和美式规则的差异,但是大家有理由相信,中欧投资协定的最终范本将不可避免的受到美式协定的影响。因此,有必要对TPP和TTIP进行持续的关注,若有条件,成为观察员非常有必要。

  其次,TPP和TTIP直接或间接地改变了中国对于国际贸易和投资规则的认知。中国对于更高级的国际贸易规则和国际投资规则的接受度都在稳步提高,积极推行中美BIT是一个很好的例子,官方对于TPP态度的显著转变是另一个重要信号。新规则的广泛扩大必然带来“多米诺骨牌效应”,中国身处其中,若不积极行动,争取自己的权利和对规则的话语权,就势必受到不利的影响。因此,TPP和TTIP的发展在客观上将促进一个更高水平的中欧投资协定最终形成。

  第三,TPP、中美投资协定、中欧投资协定从长远来看都是为了促进中国改革开放进一步升级。TPP、中美投资协定中注重服务业发展、主张企业公平竞争、注重常识产权保护,欧洲强调环境保护,这与中国结构性改革和可持续发展在理念上是完全一致的。因此,中国完全可以在多个领域协同作战,实现谈判的规模经济。

  江时学: 根据你们的判断,中欧投资协定谈判将是非常艰难的还是较为容易的?

  张明:这一谈判过程会比较艰难,但应该要比中美双边投资协定谈判容易一些。关键在于,欧盟并非铁板一块,欧盟成员国具有较大的发展差距。中国的国情,与欧盟中的中东欧国家比较相似。因此,中欧投资协定的多元化与弹性,将会显著高于中美投资协定。为了在中欧投资协定谈判过程中变得更加积极主动,中国政府应该加强与中东欧国家的沟通,强调彼此在经济发展程度上的相似性,通过他们来间接影响欧盟在投资协定谈判过程中的诉求。

  田丰:非常艰难,双方国情和希望值差异明显。

  韩冰:这一谈判的难度是不言而喻的,虽然欧盟目前并没有抛出具体的谈判“范本”,谈判内容是开放性的,但仅就欧盟对中国市场准入方面问题的关切就可以预知中国与欧盟的谈判并不会容易。

  杨盼盼:对于谈判的难易程度,我记得有人这么评论TPP:贸易谈判或投资谈判,就像黎明前的黑暗,这种黑暗让人绝望,看不到尽头,但当最黑暗的时候过去之后,光明会非常快的到来。这一点,我认为同样适用于中欧投资协定。

  王碧珺:中欧BIT谈判可能易于中美BIT谈判,但达成协议仍然是一个长期过程。中美BIT谈判虽然进行了九轮,中美双方也均表达了推动谈判取得进展的意愿,但谈判并未进入“谈”的实质阶段,双方还在核对文本中。但大家认为,中欧BIT谈判可能不会像中美BIT谈判那样艰难:首先,美国的惯例是用BIT范本作为谈判的蓝本,而美国在2009年底开始对2004年版BIT范本进行修订,在没有最终敲定BIT范本前,美国很难跟中国进行实质性谈判,但欧洲并没有美国那样的BIT谈判范本,因此灵活性更大;其次,美国的投资范本确立了当今世界上自由化水平最高的投资规则,而欧洲整体而言是简式条约,给了东道国比较多的自由裁量权,在业绩要求、国民待遇方面要求也没有美国高;同时,欧盟成员国内部差异性比较大,欧盟在谈判中要考虑各成员国差异化的需求和利益,这给了中方更多地筹码;最后,中国对欧洲的要价没有像对美国那样高,整体而言,中国在欧洲的投资比在美国的投资遇到的阻力小,受到政治进程的影响低。

  尽管如此,大家仍然不能忽视中欧BIT谈判的长期性,这是因为:一方面,投资协定本身就很难在短期内达成,即使是中国-加拿大BIT在相对更宽松的投资规则下都谈判了18年才达成;同时,中欧BIT谈判将与中美BIT谈判以及其他区域性投资相关谈判(例如TPP)相互作用、相互观望,增加了谈判的复杂性和不确定性。

  江时学: 根据你们的判断,谈判中还有哪些问题是重要的?

  张明:针对欧盟在谈判过程中可能给中国提出的要求。大家应该区分为两类。一类是的确是与中国长远利益不相符合,或者双方存在重大争议的问题,这类问题中方可以用比较坚决地态度拒绝。但对另一类要求,例如要求中国改善劳工标准、加强环境保护等,这些措施本身就是下一步中国经济结构改革的需要。因此,可以通过在中欧投资协定中充分利用这些条款,来倒逼国内相应结构性改革。中国加入WTO的相关经验值得大家参考借鉴。

  田丰:中国在操作层面如何协调不同层次的投资规则。

  江时学:再次感谢各位的参与。让大家继续关注这一问题。

  (联系 江时学:jiangsx@cass.org.cn

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