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深度讨论:对2014年欧洲议会选举的看法

  时间;2014年6月1日

  江时学:五年一次的欧洲议会选举在2014年5月22日至25日举行。这是1979年第一次直接选举以来的第8次。更为重要的是,这是《里斯本条约》生效后的第一次选举,因此受到了国际社会的广泛关注。你们如何评价这一次选举? 

  田德文:这次选举是在欧债危机尚未尘埃落定的背景下进行的,可以视为当下欧洲民意的试金石。选举结果最引人注意的是极右翼政党赢得的席位较上次陡涨3倍,占据欧洲议会的五分之一,创下1979年欧洲议会实行直选制度以来的最高纪录。如此之多的选民把票投给极右翼政党,应该既有赞同其反欧洲、反体制、反移民的民粹主义政见的成分,也有对传统主流政党失望、厌倦情绪作用的因素。欧洲议会选举由于离选民个人利益相对较远,出现情绪票的可能性更大。其实,欧洲极右翼政党的政见主要是“抗议性”的,真要上台也未必就能“激进”到哪儿去,很可能最后要“主流化”。近十几年,欧洲各国屡有极右翼政党上台执政的,最后也没有什么特别有别于主流政党的“大举措”。所以,欧洲议会选举的结果不足大惊小怪。

  李靖堃:此次欧洲议会选举是1979年欧洲议会实行直接选举后的第八次选举,但因为如下一些原因,被很多人认为是最重要的一次选举。第一,此次选举的背景比较特殊,是在整个欧洲经济低迷、极右翼势力上升、民族情绪、排外情绪比较强烈的情况下举行的。虽然欧债危机正在逐步缓解,整个欧洲的经济也在开始复苏,但民众对欧盟的信任度日益走低,欧洲一体化进程因金融危机而举步维艰。第二,此次选举是《里斯本条约》生效后的第一次欧洲议会选举。《里斯本条约》赋予或增强了欧洲议会在立法、预算和监督方面的诸多重要权力,使得欧洲议会在欧盟决策中的权重与日俱增,因此,每个党团能够获得多少席位,将在很大程度上决定其未来在欧盟的影响力。第三,此次欧洲议会选举与欧洲理事会主席、欧盟委员会主席、高级代表等欧盟领导人的换届同步。而且,《里斯本条约》规定,欧盟委员会主席的人选需“考虑”欧洲议会的选举结果,并需经欧洲议会投票通过。这三方面的因素导致本次选举倍受瞩目,被认为将对欧洲的未来经济政策、政治走向,甚至欧洲一体化的未来发展产生重要影响。

  赵晨:此次欧洲议会选举投票率为43.09%,比2009年选举提高了0.09%,虽然提高幅度极为有限,但毕竟扭转了1979年来欧洲议会选举投票率逐次递减的趋势,表明此次选举中候选人直接进行电视辩论等新的形式还是发挥了一定作用。

  张磊:需要特别指出的是,5月22日-25日欧盟各成员国举行的欧洲议会选举所产生的结果还仅仅是此次选举的初步结果,在接下来的1个月左右的时间里,各个党团还在不断进行分化组合,都希翼尽可能吸纳更多的议员,基本上到6月底甚至7月初才会形成最终的结果。

  就此次选举的初步结果而言,基本上都在预料之中:主流政党丢失选票,极端政党的席位大幅增加。这也充分体现出此次欧洲议会选举仍然具备“次等国内选举”的特征。所谓“次等国内选举”,是相对国内议会大选而言,对选民来说,国内大选更加重要,而欧洲议会选举和地方选举的重要性则相对减弱,只能被视为“次等国内选举”,这种选举的特点是小党相对容易获胜,大党尤其是执政党容易丢失选票。

  江时学:这一次选举有什么特点? 

  李靖堃:本次欧洲议会选举主要有以下三个特点:

  第一,尽管选举前欧盟领导人将提高投票率作为努力目标之一,但本次选举投票率仍然不高,特别是本次选举适逢经济危机,欧洲民众对欧盟的怀疑情绪十分强烈,导致此次投票率只有43%,与上一次持平。在有些国家,投票率则远远低于平均水平,例如,在捷克和斯洛伐克,投票率只有13%。近年来,由于选民普遍对欧洲政治不感兴趣,对欧盟机构及其领导人缺乏信任,特别是认为欧盟效率低下、缺乏民主和透明度等,欧洲议会选举的投票率一路走低。1979年欧盟9个成员国时投票率为62%,1994年12个成员国时降到56.8%,1999年15个成员国时为49.5%,2004年25个成员国时为45.5%,2009年27个成员国的平均投票率仅为43%。

  第二,尽管由于欧洲经济衰退,极端力量呼声渐高,但选举结果并未出人意料,如选举前的绝大多数预测一样,尽管主流政党得票率有所减少,但仍然是中左和中右政党联盟占据欧洲得票率的前两位,即欧洲人民党与欧洲社会党和民主党进步联盟。二者加起来得票率在54%左右,因此,欧洲议会的总体政治版图并未改变。

  第三,持反体制、反欧盟观点的政党力量急剧上升。特别是在法国、英国、丹麦和希腊等四个国家,以民粹主义、极端主义、排外主义和疑欧主义为特征的政党均在本国得到最多的选票,而在德国、奥地利、比利时、西班牙、芬兰、匈牙利、意大利和瑞典等8个国家,此类政党也表现不俗。有人分析,持反欧洲观点的政党得票率加起来在30%左右。

  赵晨:我个人感觉有两个特点值得重视:第一,按照《里斯本条约》增强欧盟民主的要求,此次欧洲议会选举的结果将对欧盟委员会主席人选产生较大影响,所以这次选举出现了一个新词——“热门人选”,是一个德语词Spitzenkandidaten:中右的人民党党团和中左的社会党党团都推出了各自的“热门人选”,卢森堡人容克和德国人舒尔茨,如无意外,这两个人将成为欧盟委员会主席的候选人。当然,谁能成为欧委会主席,还需欧盟理事会,即各成员国首脑协商决定,但各国首脑必须考虑欧洲议会的选举情况,这种欧盟委员会主席的产生方式与以前是不一样的;

  第二,极右政党在此次大选中获得欧洲议会超过五分之一的议席,成为欧洲议会的重要组成部分。而它们的口政策主张是“反欧盟”或“反欧元”的,它们未来在欧盟决策中会扮演什么样的角色?欧盟决策是否会受制于这些反体制党?大家需要观察。英国首相卡梅伦在解读此次投票时说,欧盟的运行可能“和以前不一样了”(no business as usual)。

  江时学:这一次选举会对欧盟今后的发展产生什么影响? 

  田德文:欧洲一体化进程是精英推动的,各国民间广泛存在疑欧情绪。对欧盟而言,这次选举结果应该提示他们更加重视民意,增强欧洲一体化的合法性。但是,在这方面欧盟的应对措施其实很难马上见到什么效果,这是它的结构所决定的。冷战结束后,欧盟从政治上考虑,扩张的速度很快,成员国之间经济、社会发展程度的差距加大。老成员国的媒体、政客普遍把这次欧债危机的根源归咎为全球化、新成员国、移民等等外部因素,其实是很不负责任的,最终结果是把欧洲变成一个怨气很重的地方,这不仅对欧洲一体化可能产生消极影响,而且可能损害中欧关系。从根本上说,一体化是欧洲国家共同利益所在。非理性的社会情绪可能对一体化造成些负面影响,但程度应该有限,因为否则大家都没好处。

  李靖堃:由于欧洲议会党团的组合尚需时日,截至本文写作之时(2014年6月8日),本届欧洲议会的政治版图尚未最终确定,但仍可从各党派的力量对比入手,从以下两个方面对欧盟今后的发展做一简要分析。

  第一,欧洲政治可能向右转。在本次选举中,有17个成员国都是右翼政党获得了最多的选票,特别是一些国家的极右翼政党表现十分抢眼,它们倾向于反移民、反对自由贸易、反对欧洲进一步一体化,由于其支撑率和影响力进一步增强,可能导致欧洲政治出现向右转的趋势,特别是在经济政策、移民政策、边界政策、欧元等问题上。

  第二,欧洲一体化未来前景的不确定性增加,欧洲一体化的深入将面临更大的困难。首先,主张欧洲一体化的两大主流党形成的多数只有54%。为使一些方案有把握地通过,它们还需争取位列第三位的自由党团支撑,因而其中的不确定性将大为增加。其次,本次选举进一步暴露出欧盟各成员国之间的意见分歧。例如,法国总统奥朗德领导的社会党在法国的欧洲议会选举中沦为第三大党,奥朗德将其失败归咎于欧盟,认为欧盟的首要任务是促进增长和创造就业,从而再次暴露出与德国认为应首先抓紧缩政策的分歧;另外,在英国,由于反对欧洲一体化的英国独立党获得最多选票,从而使得英国退出欧盟的呼声再次高涨;最后,在欧盟委员会的人选问题上,各方已经开始了各种利益博弈,彼此之间的矛盾和分歧也显露无遗。所有这些,都使得欧盟未来的发展前途被蒙上了一层阴影。

  赵晨:此次大选,中右的人民党党团还是第一大党团,中左的社会党党团还是第二位。这两大欧洲主流政党党团加强联合的趋势比较清晰。中左的社会党党团和中右的欧洲人民党党团执政理念和政策举措进一步趋同,它们的意识形态区分在后工业化时代已经不鲜明了,其阶级基础也发生了模糊化的现象,中左政党也赞同全球化,支撑欧洲一体化,认识到欧洲原有的福利制度需要进行大的改革和创新。

  此次欧洲议会大选后,欧洲政党政治可能形成极端政党与主流政党对垒的新局面。欧债危机时期,极右和极左政党等反对党由于选民对执政的主流政党应对危机不力的不满,以及它们的批判姿态,获得较大发展。极右政党反对欧洲一体化,反对移民,这顺应了欧洲内部一些民众的民族主义和民粹主义思维;极左政党则因中左的社会民主党的“向右转”,而得到原属于社民党阵营的一些思想“较左”的民众的选票。总体而言,极端政党代表了对欧洲政党政治现状不满的人民的声音。

  但极端政党很难撼动主流政党执政的总体格局。这有三点原因:一是极端政党内部非常不团结,不仅极右政党和极左政党势不两立,不可能实现联合,即使是极右政党阵营内部,其矛盾和分歧也非常明显,政策主张差异很大,很难调和,并进而形成合力;二是极端政党也在力图进入欧洲议会等欧洲机构,希翼在欧洲层面扩大影响力,比如这些政党积极参加2014年5月的欧洲议会选举。在这些非主流政党进入欧洲机构,或者是在其国内成为联合执政党后,它们必然会受到欧洲政治既有制度和观念的约束,在一定程度上会“体制化”;三是为了共同应对极右和极左政党,中右和中左两大主流政党会进一步加强联合。

  张磊:欧洲议会选举与成员国议会选举有很大的不同。欧洲议会的政治运作主要看党团的结盟。就新一届欧洲议会的运作来看,此次选举不会产生实质性影响。人民党党团和社会党党团两大党团占主导地位的总体格局不会改变,欧洲议会的联盟构建(coalition building)总体保持稳定。新一届欧洲议会中,三种可能的联盟仍将继续存在,不会发生大的变化,许多重要议案的通过仍要依靠两大党团的合作。

  极端政党很难对欧洲议会的运作发挥重要影响。原因是多方面的:首先,极右翼政党基本上是一个大杂烩,各个政党的意识形态倾向也千差万别,是否能组成极右翼党团还难以预料。即使能够满足组成党团的条件,新党团的凝聚力也非常令人怀疑。从欧洲议会的历史来看,极右翼党团不断出现,也不断分裂,很难有稳定的格局和政策导向。党团内部的成员一致投票的比例也非常低。其次,主流政党已达成协议,要共同对抗极右翼政党,这些政党的议员很难获得欧洲议会中的重要职位,因此很难发挥重要的影响力。最后,极端政党相对来说更倾向发表言论,以吸引媒体和大众的眼球,却很难提出有影响力的动议、修正案等。总体来看,新一届欧洲议会仍然以支撑一体化的力量为主流。

  尽管如此,对待极端政党还应该谨慎,尤其是主流政党应当对极端政党提出的问题有所回应,能提出让选民支撑的措施和方案,这一点要比单纯看极端政党的影响更加重要。

  江时学:中右翼的欧洲人民党和中左翼的欧洲社会党共赢得全部751个议席中的约400席。这意味着两大党团占据欧洲议会过半议席的格局没有发生根本性的变化。但是,极右翼政党和反对欧洲一体化的政党却在这一次大选中却颇有建树。这会对未来的中欧关系产生什么影响? 

  田德文:中国被视为全球化的主要受益者。在媒体长期负面报道的影响下,欧洲民众中对华持有意识形态偏见者不在少数。极右翼政党的基础是社会中下层,他们的政治影响上升对中欧关系肯定不是好事。最明显的是,欧洲的极右翼政党普遍主张保护本国产业、市场和就业,这对中欧贸易的发展不利,加大中欧经贸关系调整的压力。但是,跟欧洲一体化一样,中欧关系从根本上说是符合欧洲国家利益的,所以极右翼的抗议和鼓噪不可能从根本上影响中欧关系。

  李靖堃:总体上看,未来中欧关系的走向不会有大的变化,首先,欧洲的总体政治格局和力量对比并未产生根本变化,欧洲主流政党仍然在欧洲议会中占有多数:中右翼的欧洲人民党联盟获得了28.5%的选票,中左翼的社会党与民主党进步联盟得票率占25.3%,二者合起来超过了半数,而欧洲议会的决策机制决定了持极端观点的右翼力量无法形成对欧洲议会决策起决定作用的影响。其次,极端力量能否成功结盟目前还是个未知数。在2009-2014年的欧洲议会中共有8个党团,极左或极右势力并没有独立的党团。尽管经过本次选举后极右势力政治中影响力上升,但它们除了在反欧洲和反移民问题上观点比较一致以外,在其他问题上,包括中欧关系方面,其主张大相径庭,尚无法形成统一观点,从而也造成了其对中欧关系的影响有限。第三,欧盟的对华政策取决于多种因素,尽管《里斯本条约》生效后,欧洲议会在欧盟外交政策方面的影响力与日俱增,特别是在对外贸易和对外投资领域,但是,影响中欧关系的力量除了欧洲议会之外,也包括欧洲理事会、欧盟委员会等其他机构,以及成员国,取决于这些力量之间的博弈。与其他行为体相比,欧洲议会的确相对更关注中欧关系中的意识形态问题,但欧盟委员会的对华立场更为中立、务实,而且在对华政策的制定和实施过程中也发挥着举足轻重的作用。同样,欧盟成员国在不同问题上的立场也不尽相同。因此,中欧关系最终将由多种因素决定。

  赵晨:这还很难下判断。极右政党反对经济全球化,如果它们团结起来反对欧盟的自由贸易政策,恐怕首先受影响的是美欧间的TTIP谈判。

  张磊:如前所述,极右翼政党虽然在欧洲议会中的地盘有所扩大,但是不会对议会的运作产生实质性影响,因此,对中欧关系的总体发展态势而言,也不会产生实质性影响。我之前在欧洲议会做访谈时,不少议员都表示,无论是哪个党团成为新一届议会的第一大党团,都希翼继续深化与中国的关系,中欧关系对双方都至关重要。《中欧投资协定》将是新一届欧洲议会关注的重点。

  但是,另外一方面,由于极右翼政党对全球化和移民存在敌意,不排除在某些特定时刻制造负面舆论,影响欧洲民意,从而对中欧关系产生一定的负面影响。

  江时学:有人认为,提高欧盟的民主合法性(democratic legitimacy)的途径,不是给予欧洲议会更多的权力,不是重视欧洲议会,而是给予各成员国议会更多的权利,更重视各成员国的议会选举。你们的看法是什么? 

  田德文:欧洲一体化是精英推动的,可以理解为一种成员国“共享主权”的过程。提高民主合法性对欧盟来说是一块心病,它已经通过各种方式增强自身的存在感、决策的开放度和透明性等,但由于体制的限制其实很难真正的贴近民众。欧盟在绝大多数领域中只能适用“辅助性原则”,在靠近民生的领域中还是成员国政府说了算。这样,欧盟就很难民众中直接获取支撑。欧洲议会的功能是通过直接民主增强欧洲一体化的合法性,但欧洲民众对它的重视程度其实不高。据欧洲晴雨表的数据,认为欧洲议会“不太重要”或者根本就不重要的民众一直超过一半。成员国议会的权限是各国宪法规定的,欧盟无权干预。当然,欧洲一体化对各国行使主权造成一定限制,但是把这些权力放回各国议会,也就没有欧洲一体化了。

  李靖堃:对欧盟缺乏民主合法性,即欧盟“民主赤字”问题的讨论由来已久,也提出过各种各样的解决方案。欧盟缺乏民主合法性最重要的原因在于,欧洲一体化主要是由精英推动发起的,而且,在其发展过程中,其决策机制更是远离民众,这种精英政治与大众参与的缺乏导致欧盟民主赤字问题越来越严重。不可否认,给予欧洲议会更多的权力不失为加强欧盟民主合法性的途径之一,但由于欧盟是一个由成员国与欧盟两个层面组成的双重机制,因此,除了在增强欧洲议会的权力之外,也需要增强成员国议会在欧盟决策中的作用,同时,还需要通过各种方式加强公民对欧洲决策的参与和监督。事实上,在《里斯本条约》中,已经采取了一些措施增加成员国议会和欧洲公民的参与权。但其力度还不够。总之,要加强欧盟的民主合法性,需要在公民、成员国议会和欧洲议会三个层面同时采取相应措施。

  赵晨:赋予成员国议会的权利毕竟是增强欧盟民主合法性的间接途径,欧洲议会是欧盟层面的民意代表,它也是直选产生。赋予欧洲议会更多权力,是提高欧盟民主合法性的直接方式,相比之下,它的决策链更短,民主合法性更高。

  张磊:欧盟的民主合法性问题是一个非常复杂的问题,欧洲议会仅仅是其中的一个方面。由于近些年来,欧洲议会选举的投票率逐渐走低,民众对欧盟机构的不满情绪逐渐上涨,关于欧洲议会是否能弥补欧盟民主赤字的讨论一直持续不断。虽然欧洲议会自成立以来权力不断增强,但是其权力的不断增大却并未完全弥补成员国议会权力的缺失。当然,需要强调的是,欧洲议会和成员国议会权力的增长与减少并不是零和博弈的关系。

  关于“增加成员国议会的权力”的讨论实际上已经持续了很长时间,《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》都特别加强了成员国议员的权力。《里斯本条约》首次给予成员国议会在欧盟决策过程中的重要地位。但实际上成员国议会参与欧盟立法面临诸多限制。

  经过20多年的发展,成员国参与欧盟事务的新渠道在不断完善。一种新的机制即成员国议会与欧洲议会之间的多种联系和对话机制在不断形成,比如欧洲议会委员会和成员国议会欧洲事务委员会之间的会议框架(COSAC)、欧盟议会议长会议、议会间联合会议等。但是,这些合作框架不是决策机构,会议结果也没有法律约束力。它们主要是发挥网络平台、信息交流和资源共享作用,成员国议会可以通过其了解和学习其他国家的经验,获得欧盟事务的相关信息。尽管如此,不少政治家和学者都认为这一议会间合作机制非常重要。

  为了进一步增强欧盟的民主合法性,使成员国议会更好地参与欧盟政治体系的运作、提高成员国议会在欧盟中的地位,这既是一项长期工作,也是未来的发展方向。但不可否认的

  是,成员国议会的介入将使本已非常复杂的欧盟政治体系变得更加繁杂。

  江时学:感谢各位的参与。最后让大家引用欧盟委员会主席巴罗佐在大选结束后说的一段话。他说,虽然欧洲遭遇了几十年来最为严峻的经济危机,但领导和支撑欧盟反危机基本措施的政治力量再一次赢得选举,在新一届欧洲议会形成了团结有效的多数,他们将继续推动欧洲一体化进程向前发展。 

  (联系 江时学:jiangsx@cass.org.cn)

  (联系 田德文:tiandw@cass.org.cn)

  (联系 李靖堃:lijk@cass.org.cn)

  (联系 赵晨:zhaochen@cass.org.cn)

  (联系 张磊:zhang-lei@cass.org.cn)

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