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徐若杰:“战略指南针”勾勒欧盟共同防务新蓝图

  322日,欧洲理事会通过了《欧盟未来十年安全与防务战略指南针》草案(A Strategic Compass for a stronger EU security and defence in thenext decade,简称“战略指南针”),系统布局了未来十年欧盟共同防务政策的重点领域和实施路径,显示了欧盟提升自身防卫能力、寻求共同防务建设新突破的雄心。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利表示,“战略指南针”是“行动指南”,“为大家未来十年的安全和国防政策制定了雄心勃勃的前进方向。”总体看,这份文件内容有些新意,但受多重因素掣肘,从政策文本到具体实践困难重重,道阻且长。 

201712月,欧盟批准了成员国防务领域“永久结构性合作”(PESCO)协议。图为欧盟成员国领导人出席PESCO发布会时合影。 

  设定优先目标,回应安全关切  

  出台“战略指南针”文件是欧盟近年一直在努力的一项工作。早在2020年下半年德国担任轮值主席国期间,该文件的起草计划就已启动。由于需应对不断变化的国际形势,欧盟对外行动署迟至20211115日才发布了官方版草案。此次发布的“战略指南针”定稿,延续了草案中提出的“行动、安全、投入和伙伴”宏观框架。相比草案的笼统规定,文件对具体领域的优先目标进行了明确设定,同时回应了俄乌冲突所引发的若干安全新关切。 

  欧盟“战略指南针”主要包括六方面内容:一是要求成员国对面临的“威胁”进行一致评估;二是提升“共同安全与防卫政策”(CSDP)的实行效率与弹性,着重发展快速部署能力;三是提升应对信息战、混合战等新型安全威胁的能力;四是增加成员国防务开支,提升高科技武器、装备的自主研发能力,推进海陆空天网“五位一体”建设;五是增强应对能源和经济胁迫、网络攻击、气候变化等风险的能力;六是坚持多边主义,加强与联合国、北约、欧洲安全与合作组织、非洲联盟和东盟等组织的合作,进一步巩固与美国、挪威、加拿大等盟友伙伴的关系。 

  在草案基础上,“战略指南针”定稿细化了计划的推进步骤,明确规定了启动、推进重要行动的关键时间节点和具体方案。欧盟在草案中设定到2025年要建立一支5000人规模的快速反应部队,在定稿中则进一步提出成员国在2022年要就具体作战方案达成一致,快反部队从2023年开始定期实弹演习,以提高战备状态、增强“互操作性”和优化指挥结构,到2025年实现全面部署。 

  针对俄乌冲突导致的欧洲安全环境变化,“战略指南针”定稿将防务建设立足点从“应对大国战略竞争”切换到了“防御外部军事进攻威胁”。文件开篇即指出,俄罗斯“侵乌”带来的欧洲地缘政治变动挑战了欧盟捍卫自身利益的能力。针对俄乌冲突带来的“军事安全威胁”,欧盟提出一些新的应对措施,比如在紧急情况下可向六个中立的非北约欧盟成员国(奥地利、塞浦路斯、芬兰、爱尔兰、马耳他、瑞典)提供协防。 

  根据防务建设需要,欧盟还对草案中的部分内容进行了修订,明确将优先发展尖端武器,更加注重进攻和威慑能力,将共同军事生产和研发聚焦在高端海军平台、未来空中作战系统、天基能力和新型主战坦克四个方面,同时淡化了草案中提到的海上巡逻能力和空中防御能力建设。 

  多重动因驱动,布局共同防务  

  “战略指南针”的发布既是欧盟追求“战略自主”的关键一步,也是其受到俄乌冲突冲击后做出的“应激反应”,同时体现了欧盟对修正现有欧洲安全架构以及增加欧洲安全秩序塑造力和话语权的强烈愿望。自2016年欧盟提出“战略自主”概念以来,提升防务自主能力始终是欧盟内部两大“头羊”法国和德国的重要关切。“战略指南针”是2017年“永久结构性合作(PESCO)”框架性协议之后,欧盟在提升防务自主能力方面取得的最新成果。 

  俄乌冲突冲击了冷战后形成的“美国牵头,北约负责,欧洲国家协同”的欧安架构。欧盟在冲突爆发前后难以对局势产生决定性影响的现实窘境,使其深刻意识到坐享其成的“防务外包”难以确保自身安全和利益,需要提升欧盟危机管控能力,充实应对安全威胁的政策工具箱。此外,俄乌冲突也暴露了欧洲安全秩序依然离不开美国和北约的事实,勾起了欧盟长期以来对美国力量一旦撤离、欧洲安全将走向失序的担忧,激发了其通过积极有为提升自身欧安话语权的强烈意愿。 

  另外,俄乌冲突使各成员国、尤其是中东欧国家深感安全压力,由此产生的焦虑和恐惧情绪使欧盟短期内在防务一体化议题上展现出空前团结,降低了部分成员国在共同防务建设方面的抵触力度,减少了以往决策过程中拉低效率的冗长讨价还价。通过提升欧盟共同防务能力缓解自身安全威胁,成了各成员国的普遍共识。 

  美好的愿景,艰难的道路  

  “战略指南针”作为欧盟版的“国防白皮书”,虽然为欧盟防务建设勾画了蓝图,但要实现“美好愿景”,欧盟还要付出极艰辛的努力。 

  在防务自主与依靠美国、北约之间做好平衡,是欧盟启动共同防务建设始终无法绕开的问题。俄乌冲突再次证明了欧盟应对传统安全威胁能力的不足,事实上增加了欧洲国家对北约的依赖。对冲突的介入和未来地区秩序的重建也给北约带来新的发展机会。提升共同防务能力是否意味着摆脱部分北约框架、如何处理与北约的防务责任分担及功能重叠等问题将限制欧盟共同防务建设的推进。 

  欧盟内部也存在影响具体政策落实的障碍。由于欧盟在政治、军事领域的一体化程度很低,成员国之间对于以欧盟还是北约为主轴建立欧洲安全架构、防务分担份额等问题长期存在争议,这导致共同防务建设始终蹒跚前行,短期内难以建立起可高效运转且具备足够能力的共同防务体系。一旦俄乌冲突激发的“应激性团结”消退,利益争持将再次浮出水面。 

  近年,欧盟一直在努力打破区域组织的外壳,希冀成为全球地缘政治、经济博弈的“大玩家”,为此相继启动了“印太战略”“全球门户”等宏大工程。随着战略视野与目标的扩大,欧盟的战略资源投入方向显然过于分散了。在经济发展受疫情和俄乌冲突等因素影响陷入低迷背景下,欧盟能否按照“战略指南针”勾勒的既定方案,将防务一体化和能力提升置于优先位置,持续投入高昂的建设成本,尚需跟踪观察。
  编辑概况:徐若杰,2020欧洲杯指定投注助理研究员。
  文章来源:《世界常识》,2022年第9期。已获得编辑授权。
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