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张超:欧盟人道主义援助的政策调整和前景展望

【内容提要】 冷战结束后,欧盟的人道主义援助事业发展驶入快车道,资金支出迅速增加,体制机制和法律基础也逐渐完备。长期以来,尽管欧盟的人道主义援助取得了显著效果,但也面临着资金不足且分配不均以及与欧盟其他领域政策存在协调困境等问题,并始终难以保持真正的独立性。2019年底新一届欧盟领导人上台以来,特别是新冠肺炎疫情发生以来,欧盟的人道主义援助政策进入了一个新的调整期。展望未来,人道主义援助在欧盟事务中的角色将得到前所未有的提升,与发展援助、安全和危机应对等议题之间的协调将继续加强,而人道主义援助的政治化趋势也会愈发明显,从而对其所坚持的人道、中立、公正、独立原则构成更大压力。

【关键词】 欧盟;人道主义援助;发展援助;新冠肺炎疫情

 

欧盟及其成员国提供的全球人道主义援助资金是世界之最,而如果将欧盟视为一个独立的行为体,同样是世界上最大的援助资金提供者之一。近年来,欧盟人道主义援助政策持续演进,而2019年欧盟新一届领导人的就职和新冠疫情的发生,都为欧盟人道主义援助事务的进一步发展创造了新的动力。欧盟的人道主义援助政策正进入一个新的调整期。

欧盟人道主义援助政策的演变

欧盟人道主义援助政策的演变大致经历了三个阶段。

一、第一阶段:规模较小且无单独规范性文件(19691995年)

1969年,欧盟与18个非洲联系国和马达加斯加签订了第二份《雅温得协定》。该协定的第20条规定了“例外援助”的条款,旨在为这些国家遭受特殊经济困难(如商品价格下跌)和自然灾害(如洪水和饥荒)的情况下提供援助。1971年,欧洲议会设立了单独的人道主义援助预算项目,援助范围也从法国等国的前殖民地国家扩展到了所有发展中国家,从而扩大了欧盟人道主义援助的地理范围。1979年签署的第二期《洛美协定》则进一步增加了欧盟人道主义援助的领域,除了经济原因和自然灾害之外,人为灾难(比如冲突和战争等)造成的危机也被纳入援助范围,且“例外援助”的概念被“紧急援助”所取代。此后十几年,尽管欧盟开展了一些人道主义援助的活动,但这些活动规模较小,且归口于欧盟不同的行政部门。

1992年,为应对冷战后全球特别是欧盟周边地区人道主义援助需求的快速增加,欧盟设立了“欧共体人道主义办公室”,将此前分属于欧盟不同部门的人道主义援助职能整合在一起,从而在机制上为欧盟的人道主义援助提供了保障,迈出了欧盟人道主义援助向制度化、专业化方向发展的重要一步。1995年,欧盟首次指派了专门负责人道主义援助事务的委员。尽管冷战后欧盟的人道主义援助在资金投入和机制设置上均有了很大的进展,但始终缺乏相应的法律基础。欧盟的主要法律,包括1992年生效的《欧洲联盟条约》均没有关于人道主义援助的规定,也没有单独的法律性文件对这一领域做出规范,这成为欧盟人道主义援助的一个重要缺陷。

二、第二阶段:运作机制逐步成型,但法律基础较为薄弱(19962006年)

19966月,欧盟理事会发布了《欧盟人道主义援助条例》。该条例以次要法的形式,首次明确了欧盟开展人道主义援助的目标、使命和主要程序等,成为此后十年引导欧盟人道主义援助的关键法律文件。在这一条例的基础上,欧盟对人道主义援助机制进行了一定调整,以适应不断变化的人道主义援助形势1996年,欧盟设立了人道主义援助委员会,为成员国参与欧盟人道主义援助政策的制定提供了渠道。2001,欧盟建立了民事保护机制,以通过信息监测和共享以及常识交流等方式,提高欧盟和成员国应对突发事件的能力。2004年,在人道主义援助办公室的基础上,欧盟组建了人道主义援助总司。在这一阶段,欧盟的人道主义援助在法律制定和机制建设上均取得了显著进步,但法律基础依然是困扰欧盟人道主义援助的一大隐忧

三、第三阶段:法律基础确定,援助机制进一步完善(2007至今

2007年,欧盟各成员国签署了《里斯本条约》。该条约继承了此前流产的《欧盟宪法条约》中关于人道主义援助的内容,从而在欧盟实际开展人道主义援助的近四十年后,终于以主要法的形式奠定了欧盟人道主义援助的法律基础。同年,欧盟及其成员国共同签署了《欧洲人道主义援助共识》,对欧盟人道主义援助的目标、原则和路径以及人道主义援助与其他政策领域的关系等做出了更加详细的阐述。在确定了欧盟的人道主义援助法律基础后,根据全球人道主义援助形势的发展,欧盟对人道主义援助的机制也进行了一些调整。2007年,粮食援助的权能从彼时的欧盟援助合作办公室转移到人道主义援助总司。2010年,民事保护机制从环境总司纳入到人道主义援助总司,相应的机构名称也改为“人道主义援助和民事保护总司”。年,欧盟委任了新的“国际合作、人道主义援助和危机应对”委员,从而“在欧盟内部保护决策独立性的同时,提高了人道主义援助的影响,并在外部增强了欧盟的声音”。2013年,欧盟建立了新的加强版的民事保护机制。新的机制有了更强大的应急响应协调中心,并在成员国自愿贡献的基础上建立了民事资源储备库,以应对欧盟内外的突发事件。

欧盟人道主义援助的主要挑战

欧盟的人道主义援助也面临一些长期的严峻挑战,主要包括三个方面。

第一,欧盟人道主义援助的资金投入难以满足实际需求且地区间分配不均衡。2014年至2020年间,欧盟为其人道主义援助行动最初制定了71亿欧元的预算,但由于叙利亚难民危机和乌克兰危机等的开支,欧盟实际用于人道主义援助的支出常年超出预算。在资金短缺的情况下,欧盟不得不在各种人道主义援助需要之间做出取舍。近年来,欧盟将大量援助资金用于中东地区,以应对由于叙利亚危机造成的人道主义灾难。对2012年至2016年欧盟人道主义援助的评估指出,在中东以外的一些地区,尽管人道主义援助需求不断上升,但用于这些地区的资金在减少。

第二,人道主义援助与欧盟发展援助、安全和危机应对等其他政策领域的协调问题始终难以解决。以欧盟人道主义援助同发展援助的协调为例,尽管欧盟一直强调人道主义援助与发展援助在目标、原则和实施程序上的区别,并从20世纪90年代开始就从法律和制度层面上力求将人道主义援助同发展援助相分离,但欧盟也认识到,人道主义援助和发展援助分别作为短期和长期的援助手段,在帮助受援国实现稳定、复苏和繁荣的过程中是互相补充、互相促进的作用。近年来,欧盟更加重视人道主义援助与发展援助的协调,但实际效果始终不够理想。针对非洲大湖地区的评估表明,尽管欧盟负责人道主义援助和发展援助的部门在这一地区都十分活跃,但两者之间的协调较为有限。而针对中非地区的评估也表明,尽管欧盟人道主义援助和民事保护总司努力同国际合作和发展总司以及欧盟对外行动署之间加强协调,但三者之间在共同识别问题、共同规划项目以及共同监管上仍然是一种理想而非现实,而由于缺乏战略层面上的长期协调,该地区的人道主义需求也难以真正减

第三,欧盟的人道主义援助难以摆脱其对外政策的影响。欧盟宣称在人道主义援助中坚持人道、中立、公正和独立的原则,其中“独立”就是指“人道主义目标不受政治、经济、军事和其他目标的影响,确保人道主义援助的唯一目的是解除和预防人道主义危机受害者的苦难”。尽管如此,欧盟人道主义援助机构并不排斥同对外行动署等进行对话和协调。欧盟试图在人道主义援助和对外政策之间划定一条清晰的界线,在同欧盟对外政策目标相协调的同时,保证其做出决定和开展行动的独立性。但在实践中,欧盟的人道主义援助难以完全脱离其对外政策的影响,两者之间的界线随着欧盟不断推进人道主义援助与其他政策领域的协调而变得愈发模糊,从而引发欧盟人道主义援助政治化的担忧。

欧盟人道主义援助的前景展望

201912月,欧盟新一届领导人正式就职,其对外政策呈现出了新的特点。而新冠肺炎疫情发生后,全球人道主义援助需求激增,给欧盟的人道主义援助带来很大压力,促使欧盟总结和反思其人道主义援助政策与实践。这些表明,欧盟的人道主义援助正处于一个关键的调整期。展望未来,欧盟的人道主义援助将呈现三个主要趋势。

第一,欧盟的人道主义援助规模显著扩大。全球人道主义援助需求在过去几年中快速增加,需要援助的人口从2012年的6200万增加到了2020年的1.68亿。欧盟为2014年至2020年度人道主义援助事务设置的每年约10亿欧元的预算,最终证明无法满足快速增加的人道主义需要。因此,在20185月欧盟提出的第一份多年期预算框架建议案中,就曾建议将2021年至2027年的人道主义援助资金总量增加至98亿欧元。新冠肺炎疫情发生后,人道主义援助需求激增,同欧盟有限的人道主义援助能力之间的矛盾愈发尖锐。在这一背景下,20204月,新任欧盟危机管理委员亚内兹·莱纳契奇(Janez Lenar?i?)呼吁重新思考并大幅修改下一个七年的预算框架,增加用于人道主义援助的资金。5月,欧盟推出了总额为7500亿欧元的新欧盟复苏工具(“下一代欧洲”),在同时提交的新的预算建议案中,人道主义援助分得了其中的50亿欧元。尽管只占总额微不足道的一部分,但得益于此,欧盟用于2021年至2027年的人道主义援助资金被提高到了约148亿欧元,比2014年至2020年的实际支出还增加了36%7月终于尘埃落定的欧盟多年期预算框架谈判中,这一数字得到最终确认,从而大幅度提高了欧盟用于人道主义援助的资金规模。

第二,欧盟将继续强化人道主义援助与发展援助、安全和危机应对等领域的联系。过去二十多年,欧盟一直试图推进人道主义援助与其他相关领域的协调进程。除发展和安全外,近年来欧盟对危机应对的重视程度逐渐加大。新一届欧盟领导人就职后,特别是新冠肺炎疫情发生以来,欧盟投入大量资源用于危机应对能力的建设此外,欧盟领导人继续强调人道主义援助同包括危机应对在内的其他领域协调的重要性。此前欧盟中负责人道主义事务的“国际合作、人道主义援助和危机应对”委员在新一届欧盟领导机构中改为“危机管理”委员。据报道,新任欧盟委员会主席冯德莱恩更倾向于这一新的称号,因为这一称号更好地反应了欧盟将安全要素融入进危机处理中,而不是通常的民事保护方式。新任危机管理委员莱纳契奇在回答欧洲议会的质询时,也表示其任期内希翼实现的第一个目标就是同欧盟的对外政策、发展和安全等领域部门积极合作,通过一种融合的路径,更好地将紧急救援和长期发展联系起来,并更加有效地应对危机。

第三,欧盟对外政策对人道主义援助的影响将更加显著。欧盟对人道主义援助同其他领域特别是危机应对等领域协调的强调,加剧了人道主义援助原则和欧盟对外政策利益之间的紧张关系。有欧洲学者曾尖锐地指出,“尽管人道主义援助总司将继续坚持其独立性并以一个有原则的援助者行动,但它也完全认识到,作为更广泛的欧盟行动的一部分,它很难且往往不可能实现这种独立和中立,特别是在欧盟清晰选边站的冲突中,比如乌克兰、索马里和阿富汗。”近年来,受经济压力、难民危机、民粹主义和恐怖主义等因素的影响,欧盟对外关系中的世界主义情怀有所抑制,价值观色彩逐渐淡化,“务实”和“利益”成为欧盟对外政策中新的关键词。新一届欧盟领导人上台后,继续鼓吹“主权欧洲”概念,将“地缘政治”作为其对外政策的标签之一,力图打造一个地缘政治的欧盟委员会,以更好地拓展欧盟的影响力,维护欧盟的自身利益,欧盟对外政策的现实主义取向更加清晰。欧盟这种对外政策的转变,不可避免地会使得人道主义援助更加带有欧盟利益的痕迹,从而给欧盟所强调的人道、中立、公正和独立原则带来更大压力。

结语

经过四十多年的发展,欧盟已成为全球人道主义援助领域的重要行为体,资金投入逐渐增加,体制机制和法律基础也逐渐完备。201912月,欧盟新一届领导人就职后,欧盟的对外政策和人道主义援助政策出现了一些新的变化。而新冠肺炎疫情的发生,凸显了欧盟人道主义援助的重要性,也激化了其长期面临的一些困境,从而为欧盟人道主义援助政策的调整提供了新的动力。展望未来,欧盟的人道主义援助规模将得到前所未有的扩大,同时其与发展援助、安全和危机应对等领域的关系也将变得更加紧密。在这种情况下,受欧盟总体对外政策更趋务实的影响,欧盟人道主义援助所坚持的人道、中立、公正、独立原则将不得不承受更大压力。

 

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