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刘作奎:“双边+多边”理论:对中国—中东欧国家合作的新探索

摘要:中国—中东欧国家合作是中国特色大国外交的创新之举,更是“一带一路”倡议在欧洲地区实施落地的亮点。中国—中东欧国家合作的相关实践务实、有效、双赢,但相关理论探讨尚处于起步阶段。虽有理论视角包括整体合作外交、务实制度主义、区域公共产品、包容性区域主义等均试图把握和总结中国—中东欧国家合作的特点,但仍无法涵盖合作实践发展的全貌。基于上述理论的优势和不足,可以尝试提出“双边+多边”理论,深入分析其内涵、战略价值及有待完善之处。加强对中国—中东欧国家合作理论化分析,不仅有助于丰富中国特色外交理念、思路和路径,而且有助于深化对中国—中东欧国家合作的正确认知,增信释疑,为进一步推动该机制下的双边和多边合作创造条件。  

关键词:中国—中东欧国家合作;“一带一路”;“双边+多边”理论 ;中国外交 

  一、引论  

  中国—中东欧国家合作系因应中国和中东欧国家意愿及需求而创建,是坚持以务实合作为导向的跨区域合作平台。该平台从无到有、从初创到成熟,经历了跨越式发展历程。它是中国外交的重要创新,也是推进中欧关系发展和“一带一路”建设的重要抓手。合作机制建立9年多来,中国与中东欧国家在经贸、投资、人文等领域取得丰富成果。 

  中国—中东欧国家合作进程以及发展前景等实证研究已有不少成果,但合作遵循的路径是否能提炼出富有中国特色的国际合作理论,一直是各方颇为关注的问题。对中国—中东欧国家合作的理论进行探索,有助于学界深刻认识中国—中东欧国家合作的本质、潜力和创新性,突出中国实践和中国声音;更有助于厘清国内外对中国—中东欧国家合作的一些误解,重塑国际社会对中国—中东欧国家合作的合理认知。习大大总书记在十九届中共中央政治局第三十次集体学习时,明确强调:“要加快构建中国话语和中国叙事体系,用中国理论阐释中国实践,用中国实践升华中国理论,打造融通中外的新概念、新范畴、新表述,更加充分、更加鲜明地展现中国故事及其背后的思想力量和精神力量。”那么,中国—中东欧国家合作能够孕育出什么样的中国特色的理论呢?本文将对此予以探讨。 

  二、国内外学者对中国—中东欧国家合作的理论探讨  

  国内外为数不多的专家学者提出过理论设想,每种设想都对合作的本体论做出了定性,并因此提出由本体论所主导的基本理论框架和理论逻辑。现有理论探索主要从合作形式和内容进行理论提升,代表性观点认为中国—中东欧国家合作是一种整体合作外交并且具有务实制度主义的特点。  

  (一)整体合作外交  

  中国学者在总结中国广泛开展的对外区域合作的基础上,提出整体合作外交概念,并认为中国—中东欧国家合作具有整体合作外交的特点。整体合作外交是以中国为一方,以某地区各建交国及其所属区域组织为另一方,双方共同开展领导人会晤、各层级定期会议、经贸合作、人文交流等多种形式机制化合作的复合型外交。  

  扈大威认为,整体合作外交强调和重视政治合作、政治意愿,而非追求法律契约性质的关系以及组建正式的国际组织;合作的范围依地缘因素而定,但合作不属于地缘政治范畴;整体合作外交是多种外交功能集聚而形成的复合型交流体系;整体合作外交与双边外交平行推进,具有互补性。中国与中东欧国家既具有整体合作外交的特点,同时也有一定的特殊性,中东欧各国相互之间并不存在区域性多边合作机制,这一点不同于中国同非盟、东盟等区域开展的整体合作外交。  

  (二)务实制度主义  

  从制度构建角度出发,国外学者认为中国—中东欧国家合作是一种务实制度主义,即中国—中东欧国家合作不拘泥于严格的、强约束力的规则和僵化的制度形式,以议程务实、自愿参与和灵活开放为特征,以经济社会可持续发展和发展利益为过程动力,在持续重复的国际实践中实现务实合作制度化,培育制度行为体的积极合作习惯。代表性观点来自波黑和中国学者的合著。从实践中看,中国—中东欧国家合作的过程呈现出议程务实、自愿参与和灵活开放的特征。所有的合作以多方需求为导向,大家有具体合作意愿和想法就一起商量,达成共识,具有很强的务实性色彩。在达成的诸多合作领域和项目中,各国自愿选择参与的领域和方式,可以采取双边、小多边或其他任何形式。在参与合作中,各国自主决定参与的程度,具有非强迫性和非规制性特点。合作全程对各种行为体、第三方保持开放态度。    

  除上述中外学者明确提出的理论解读外,下列两个维度的理论至少为学界深入了解中国—中东欧国家合作提供了理论支撑。  

  (三)区域性公共产品理论  

  区域合作的兴起在国际公共产品理论的发展过程中得到了充分的反映,区域性公共产品的概念应运而生。那些仅仅在某一特定区域内供给和消费而非遍及全球范围的国际公共产品日益引起国际学术界的关注。但并不是说区域公共产品没有全球属性,一些区域公共产品是衔接国内公共产品与国际公共产品的桥梁和纽带,其溢出效应可以扩展到全球。  

  区域性公共产品一般具有下列特点:遵循“受益人支付”原则,由相关国家共同提供以满足共同需求;涵盖范围较小,各国从中得到的收益和付出的成本比较清晰,能够避免全球性公共产品中普遍存在的“搭便车”现象;区域性公共产品能更直接地反映本地区不同类型国家的需求,从而使其机制和制度更切合该地区稳定和发展的需要,更具针对性。 

  就中东欧区域而言,对该地区提供区域性公共产品的行为体是多样的,比如美国提供的是安全区域公共产品,欧盟提供的是制度和经济区域公共产品,俄罗斯则提供的是能源区域公共产品,中国则提供了一种互联互通的区域公共产品。中国—中东欧国家合作专注于互联互通等内容,而互联互通无疑是会惠及区域及全球的合作项目。从提供区域性公共产品的主体看,它们大都具有某种领域的优势或良好基础,确保它们能够提供高质量的公共产品并惠及到该区域。在区域公共产品供给过程中,各国广泛参与,各取所需,均付出合作成本来争取合作取得实效。  

  理论上讲,中国对中东欧国家提供区域公共产品,某种程度上满足了中东欧国家的发展诉求。中国在基础设施方面提供的公共产品具有一定的比较优势,且在中东欧地区取得阶段性成果,获得了较高知名度。伴随着“一带一路”建设在中东欧地区的推进,该地区成为中国互联互通项目在欧落地最多的区域,匈塞铁路、中欧陆海快线以及各种高速公路、能源基础设施纷纷落地,便利了当地与外部世界的往来。 

  (四)开放性区域主义理论  

  开放性区域主义在推动同东盟合作时体现的较为明显,中国相对巧妙地解决了同一些重要利益相关者的关系。中国和东盟10+1”机制形成之后,东盟和日本、韩国之间也形成了同样的机制,最终还形成了东盟和东亚三国的“10+3”机制。东亚三国之间因为历史和现实问题很难形成独立的合作机制,是东盟这个平台促成了这三国的良性互动。这种合作机制很快扩展到东盟和印度、澳大利亚、新西兰、美国等国家。这些大国至少在一个共同的舞台上互动,要接受共同的规则,受同样的制度制约。中国推动和打造的这种合作模式具有典型的开放性区域主义特征。  

  东盟这种开放性区域主义又推广到亚太经合组织(APEC)。APEC 将上世纪80年代末期兴起的区域主义思想演化为一种有别于目前国际社会任何区域经济合作机制的独特模式。其体现在三个方面:一是开放包容性,承认成员多样性,认为政策框架应该坚持灵活性和渐进性;二是自主自愿原则,遵循平等互利、协商一致的基本准绳,避免高度的机制化和强制性对成员形成约束;三是单边行动与集体行动有机结合。 

  中国参与东盟和APEC的经验为开放性区域主义发展提供了基础,并为理论上完善中国—中东欧国家合作创造了良好的前提。开放性是该项理论的重要特点,主要体现在开放性区域主义合作的计划,其内容、规则、时间、发展走向等方面,都是开放务实,不设具体时间表和强规则框架,合作为先,共赢为主,共享为根。同时,开放性区域主义虽然有一定的区域指向,但又鼓励第三方加入,秉承开放原则,鼓励“区域合作+”模式,这就为第三方合作、利益相关者(比如观察员国模式)的参与开辟了广阔的空间。  

  中国和中东欧国家合作面临的一个重要问题是如何同已经高度一体化的区域组织欧盟打交道。大部分中东欧国家已经加入欧盟,发展模式和规则已经高度融入欧洲一体化体系,同时,这些国家也有发展同外部国家合作的诉求。中国在敬重欧洲集团利益和规则的前提下,包容性发展同中东欧国家关系,照顾到各方利益和诉求,同时突出了中东欧国家合作的诉求,开启了双方务实合作的新模式。  

  中国和中东欧国家合作坚持自主自愿和各取所需原则,合作过程中,不受合作形式和内容限制,但保持了一定的区域稳定性和合作的指向性,每年一次峰会,均公平、开放地讨论合作项目和前景,达成务实合作成果,因此可以说是一种灵活的、开放的区域主义合作方式。中国—中东欧国家合作虽然具有明确的区域指向即欧洲东部和东南部地区的欧盟成员国或候选国,但合作也保持开放性特征,包括欧盟、奥地利、瑞士、白俄罗斯、希腊(后成为正式成员国)、欧洲复兴和开发银行等诸多行为体作为观察员参与到合作进程当中。合作松而不散、灵活有序、聚焦具体区域又保持开放协同。 

  三、“双边+多边”合作理论——一种新的理论构建  

  在探讨中国—中东欧国家合作进程中,不同的理论形成了不同的影响,产生了不同的解读方式,丰富了大家对这一合作框架的理解,也做了很好的理论积累。  

  同时也应该看到,上述理论存在一定的不足,相互之间也有可以取长补短之处。  

  (一)既有理论分析的不足  

  整体合作外交虽然在认识中国—中东欧国家合作的拟合性上较好,但因为只聚焦对合作外在形式和具体内容的分析,某种程度上比较强调外交学的视角,学科属性明显,但理论视角略显不足。要准确、完整认识整体合作外交的本质特征,还须在上述研究基础上,对整体合作这一外交形式做进一步学理化分析和研判,突出其核心特征。 

  在中国—中东欧国家合作中,制度到底能够发挥多大作用,也一直是一个很有争议的问题。在实际研究中也具有一定的政治敏感性,因为欧盟法规限制成员国和候选国与域外国家形成新的具体的、有损欧盟统一的制度安排。这一点同中国与东盟、非盟、上合组织等有明显不同,它们是相对独立的组织,中东欧入盟国受到欧盟的强有力约束,让渡了部分主权,并非是一个独立的区域。这就是为何中国在实际推进中国—中东欧国家合作中,一直弱化制度色彩,强调平台属性和开放包容属性,以此避免引起中欧之间对制度的不同理解而产生矛盾。此外,中国—中东欧国家合作本身能否构成一种制度,仍存有争议,有学者认为这种合作更像是一种机制,因此,并不适合从制度主义的角度做出分析。在制度与合作之间,更强调合作,制度只是一种工具,通过灵活的安排来达到合作的目的,合作本身并不以建立具体制度(或法规)为根本目标。 

  从中国外交实践看,中国是否正在向中东欧地区提供一种区域性公共产品也是有一定争议的。在推动互联互通合作中,中国不寻求主导地位,不强推自身的合作产品,而是寻求共同意愿和需求,这一点与公共产品理论强调的寻求支配地位是不同的。同时,中国努力推动一种合作尝试,是否能够可持续地提供互联互通区域公共产品,尚属疑问。互联互通建设目前也仅仅在西巴尔干地区产生一定效果,因此代表性不足,理论涵盖方位较为有限。 

  开放性区域主义也有难以说明中国—中东欧国家合作的方面,中国和中东欧国家在地理上具有跨区域特点,中东欧地区本身又不完全是一个同质化区域,随着希腊的加入,区域指向进一步被稀释,并不是在一个完整意义上的区域讨论区域主义问题。中国—中东欧国家合作实际上对历史上的东欧进行了创新性重塑,而不是在推行甚至强化一种区域主义。中东欧的区域主义具有鲜明的欧洲化属性,并且具有排他性特点,因此,中国是否在真正意义上实施区域合作就成了疑问,这就收窄了区域主义理论对中国—中东欧国家合作的说明力。 

  (二)“双边+多边”理论及其说明力  

  事实上,中国在新时期同一些具体区域、集团等开展的外交政策实践中,逐渐出现的“双边+多边”色彩具有一定的理论化前景和潜力,在某种程度上弥补了上述理论认识的不足。 

  “双边+多边”理论强调双边合作是基础和根本目标,多边合作是双边合作的功能提升、扩展和外溢,中国与各国之间双边合作以及在更广阔平台上的多边合作并行不悖,两者互为补充、相互促进。尽管有中国学者在相关理论中提到中国—中东欧国家合作是为了加强和深化双边关系,但理论阐释并不透彻。“双边+多边”模式进一步明晰了合作的基本特质,合作本质上是发展双边关系,但在强化双边关系发展基础上,形成共识点,推动多边合作取得发展,并通过多边合作成果进一步反哺和促进双边关系发展。  

  这一理论分析框架主要强调,中国—中东欧国家合作主要是发展各对双边关系,是一种相对集约、精简、灵活和高效的方式,但若没有双边关系作为基础和根本的多边主义注定是脆弱的。在发展稳固的双边关系的基础上,提升多边合作的规模、质量和潜力,并放大双边合作空间,为双边合作做加法和乘法,以进一步推动多边关系发展的目的。以“双边+多边”理论为特色的中国—中东欧国家合作,虽是一体两翼,双边和多边共飞,但双边在前,多边在后,既追求两者的平衡发展,也强调有所侧重。多边的发展还要依赖双边的推动,形成复合型双边和多边交错的发展格局,这就是“双边+多边”理论的基本要义。 

  1.从概念内涵上讲,用“双边+多边”这种关系和概念表述,可以极大丰富中国—中东欧国家合作的含义 

  它体现了双边和多边之间互动的逻辑、水乳交融的存在以及双边关系的张力。“双边+多边”涵盖以往合作中所不能包含的行为体和互动方式,既呈现一种双边互动的色彩,同时多边互动跟进,小多边形式、次多边性合作很好被包容进来。合作的主体因强调的是“边”而不是“国”而使得概念范围同样得到扩展,合作不仅仅局限在国家范围内,还在次国家行为体范围内,多样的行为体的参与,形成多元行为体参与的态势,包括国际组织、实体机构、城市、地方等,丰富了多边主义的内涵,巩固双边关系的可持续发展。中国—中东欧国家合作即是这一概念的深刻反映。  

  2.从功能上讲,中国—中东欧国家合作所推动的多边主义,是全过程、精细化的多边主义  

  它是植根于双边关系动态发展基础之上,不是追求多边范围内的最小和最一致共识,而是追求最大、最多样化的谅解,通过务实合作的理念与实践,引领合作朝着开放、包容、普惠的方向发展。这种多边主义依赖于双边关系的良好发展,而不是通过多边主义来挤压双边关系。与此同时,这种多边主义又是水到渠成的,依靠良好的双边关系、整体区域的双边关系发展溢出到多边领域,既满足了中国的多边合作诉求,也满足了本区域国家发展的需求。由此可以看出,欧洲区域主义理念强调多边主义的根本前提,要想深入合作,坚持多边主义是必须的,中国—中东欧国家合作中区域主义理念的前提是双边关系的根本发展,用双边促动多边,用多边夯实双边,双、多边互促共进。  

  3.从技术层面讲,中国—中东欧国家合作更具实践推广意义  

  中国要发展双边关系,一国一策虽属基本前提,但投入成本相对较大,效率并非经济集约,因为双边关系中总有一些共同的内容和领域,也有一些是通过碰撞能够产生交集的领域,完全可以搭建平台,在多边框架下予以解决。多边解决不了的,用双边的方法来精细化培育。因此,这种做法可以节省很多外交资源、推动合作效率的提升和多边主义的提质升级。  

  (三)“双边+多边”理论的优势和不足  

  1.继承和吸取了现有理论的优点并做了科学拓展  

  “双边+多边”理论对本文前述的理论进行了继承和创新。从外交学的角度看,“双边+多边”的外交形式和互动方式能够很好地包容整体合作外交的基本特点和形式,也指出了中国对外交往的精义所在——发展双边关系并寻求多边效应;因为多边合作形式的存在,“双边+多边”理论事实上具有一定的泛区域指向性,形散而神不散。多边主义不是泛泛的,必须借助具体组织、平台、议题或者区域朝向来展开,否则多边主义就成了无源之水、无本之木。多边含义又远超一般意义上的区域主义,用多边主义而非区域主义体现出更多的包容性;“双边+多边”作为一种新的制度建构形式,比现有的制度主义分析方式更具有开放性,制度主义追求的是具体的制度形式及其影响下的行为方式,“双边+多边”赋予了参与主体更多的制度化身份,既是双边合作的主体,也是多边合作中的一员,可以在一个平台上,根据不同的制度身份选择符合自身利益的参与和互动方式,既有务实性也有灵活性,但并不追求强制度建构,规避了制度主义理论的弱点;“双边+多边”合作不仅提供了一种理念上的区域公共产品,而且通过交往和互动,有助于扎根现实和现有区域国家,精准对接,提供符合对方需要的内容和需求,说明力要比现有的区域公共产品理论更强。  

  “双边+多边”理论框架设计,使中国在与中东欧国家合作中所秉承的多边主义或区域主义,不一定是概念和制度上的(并非追求制度主义),更多强调的是合作的功能性和渐进性。合作的本质是寻找更多合作交集,不断扩展合作朋友圈和做大合作蛋糕。中国—中东欧国家合作框架下内在的双边和多边互动逻辑丰富而厚重。 

  2.提升了现有的区域合作和多边外交辨识度和说明力  

  中国—中东欧国家合作秉承的“双边+多边”理论某种程度上扩展了对中国开展区域合作外交的影响力,提升了理论说明力。中国同上海合作组织、东盟、非洲、拉美的合作也均适用于此理论。“双边+多边”模式同这些国家开展合作,有助于产生“以点带面”的辐射效应。通过搭台开展多边外交,又都有助于产生“以面促点”的集中效应。这种合作模式既注重对象国自身的特点,有针对性地开展双边合作,又注重对象国参与的多边机制,建立并推动多边组织或多边框架下的合作,将多边合作与双边合作有机结合共同推进,有助于构筑合作伙伴网络,拓展富有特色的中国外交。因此,基于中国—中东欧国家合作形成的“双边+多边”理论总结,也容易推广到其他区域合作实践中,形成很好的理论阐释,提升了中国外交的辨识度和影响力。 

  3.“双边+多边”理论存在不足  

  同时,也应客观地认识到,“双边+多边”理论在实践中仍有需完善之处,因为在具体领域理论说明力不足,容易令人对中国—中东欧国家合作的正当性产生怀疑。  

  1)成员国的利益核算问题 

  “双边+多边”理论考虑的是外在互动及其效果问题,对于内在机理的分析存在弱化或不足。它默认的是行为体均是理性参与合作进程并获得收益,使得双边和多边互动进程的可持续得到保证,但却未考虑到利益核算的另一面,即在复杂的互动过程中,如果出现多个成员国考虑参与成本超过了收益而选择放弃或“消极搭便车”行为,就可能产生互动不足问题。 

  除利益核算的逻辑外,该理论还无法解决行为体消极参与问题。中国—中东欧国家合作以发展双边关系为基础,多边关系加强促进和协同,理论上两者相互促进能够带来普惠和均衡发展,且更能凸显合作平台的价值。但目前为止,合作成果在不同国别并不均衡。在维谢格拉德集团国家(波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克)投资较多,在西巴尔干国家的互联互通项目较多,在波罗的海国家则项目相对较少,引发包括立陶宛等国家的不满。甚至包括波兰等国在内的国家也宣称合作目标没有达到当初的预期,产生不满情绪。落地成果不均亦有中东欧国家的问题,一些国家对合作并不积极主动,“等、拿、卡、要”的情况一直存在。但对于“双边+多边”理论本身来说,这种情况也会增加来自合作方的压力,也就是中国—中东欧国家合作本身的效能问题。 

  2)双边和多边互动的逻辑搭建问题  

  对于双边和多边合作的复杂互动逻辑,该理论默认的是互动是自然形成的,因为多个良好的双边合作推动了多边关系的发展,其中“双边+多边”中的“+”的逻辑究竟是什么或互动是怎么发生的,存在模糊性,还需要更多的案例来加以支撑。在实践中也存在“反互动”的观点,更多强调双边和多边关系的矛盾性,比如部分中东欧国家智库表示,在已有的双边合作上,为什么又推出中国—中东欧国家合作,中国—中东欧国家合作有挤占现有双边关系合作空间的情况,由此提出中国—中东欧国家合作“无用论”。尤其对一些双边合作机制比较健全的国家或者从中国—中东欧国家合作中获取收益较少的国家来说,对中国—中东欧国家合作框架认同度不高,反而从政治化或者价值观化角度来分析解读合作,认为中国—中东欧国家合作是在“分而治之”欧盟,试图通过经济工具渗透到政治领域,投射中国影响力等。对于这种问题,需要做好统筹协调双边和多边关系,提升相互促进功能。同时,也需要用实际证据证明这一观点的缺陷,比如中国—中东欧国家合作成立9年来,中国同中东欧17国贸易1000多亿,提高85%,远高于同期对外贸易的增幅,比中欧贸易增幅更高,平均年增幅8%。中国—中东欧国家合作有助于加强统筹协调,促进合作提质升级,一国无法开展同中国的跨国合作,匈塞铁路、中欧陆海快线均是多国协同的结果。  

  3)对多边主义外交的消解作用 

  中国在国际社会高举多边主义大旗,坚决反对霸权主义和强权政治,积极推动国际秩序民主化和多极化。在一些全球性议题上,如气候变化、全球治理、地区冲突等方面,中国和欧盟有着共同的诉求和较好的合作基础。但随着中国积极推进全方位对外合作外交,尤其是针对一些区域和次区域合作外交,也引起西方国家的关注。有观点认为,中国的多边外交本质上是双边外交,中国的多边外交仅是对双边外交的叠加。同时,通过发展不同的双边关系和区域合作伙伴关系,中国的多边外交过于务实和有选择性,并不是一种理念上的运用,而是奉行实践上的“白猫黑猫”论。欧美在提出“基于规则的多边主义”问题上,同样坚持的论点是中国的外交实用主义对多边主义造成侵害。 

  四、总结  

  “双边+多边”理论的发展,凸显出中国对欧合作的新思路,就是既要发展同欧盟机构和大国的关系,也要发展区域和次区域小国和其他行为体的关系,这种关系模式既满足了双边关系发展需要,也反映出中东欧整个区域国家同中国的合作诉求,也能以符合欧盟习惯的多边主义方式来运筹帷幄,体现了中国外交的务实、灵活和创新。  

  理论的创新需要不断探索,学界都在努力追寻一种元理论,期待自己的理论更有说明力。无论从哪一个方面分析,都要抓住其政策聚焦的精髓部分,即大家从哪里来,要到哪里去,最终目标是什么。理论虽然也要追求普世性,也要强调中国背景和经验,脱离了中国外交这一背景和经验,注定很多认识是主观的,缺乏实际根基的。从上述分析中可以看出,“双边+多边”理论充分体现了中国外交的精髓,中国要发展伙伴关系、扩大朋友圈、推进互利共赢和互联互通。中国式多边主义更多体现在实践中,并从双边合作中汲取营养,推动一种全过程、精细化和务实的多边合作方式,通过培育多边平台,进一步加强双边合作。而西方对“双边+多边”理论可能提出的质疑和不足,只能通过交往来逐渐碰撞探讨,坚持求同存异,推进务实合作。 

  编辑概况:刘作奎,2020欧洲杯指定投注副所长,研究员 

  文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》,2021年10月版,网络首发。已获得编辑授权。

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